ابطال مصوبه دولت در واگذاري 2000000 متر مربع زمين در جزيره كيش به يك فرد حقيقي

به نقل ازخبرگزاري دانشجويان ايران (ايسنا)، متن راي شماره ۱۳۸-۱۳۹ هيات عمومي ديوان عدالت اداري كه در شكايت سازمان بازرسي كل كشور صادر شده است ، به شرح زير است: « مستفاد از اصل ۱۳۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که مقرر می دارد «صلح دعاوی راجع به اموال عمومی و دولتی یا ارجاع آن به داوری در هر مورد موکول به تصویب هیات وزیران است و باید به اطلاع مجلس برسد، در مواردی که طرف دعوا خارجی باشد و در موارد مهم داخلی باید به تصویب مجلس نیز برسد. موارد مهم را قانون تعیین می کند» علی الاصول ماموران دولت در زمان انعقاد قرارداد داوری مکلف هستند حسب مورد مصوبه هیات وزیران یا مصوبه مجلس شورای اسلامی را اخذ کنند.

نظر به این که مصوبه معترض عنه پس از تنظیم قرارداد داوری صادر شده است و مفاد اصل ۱۳۹ قانون اساسی در آن رعایت نشده است خلاف قانون تشخیص داده می شود و با استناد به بند یک ماده ۱۹ و ماده ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری ابطال می شود.»

براساس اين گزارش، در گردشكار اين پرونده و در متن شكواييه سازمان بازرسي كل كشور آمده است:

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه ۱۶۸۶۹۲/ت۳۶۹۵۹هـ-۱۶/ ۱۲/ ۱۳۸۵ هیأت وزیران

گردش کار: قائم مقام سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۶۲۳۵۴-۱۲/ ۴/ ۱۳۹۰ اعلام کرده است که: «احتراماً، تصویب نامه شماره ۱۶۸۶۹۲/ت۳۶۹۵۹هـ مورخ ۱۶/ ۱۲/ ۱۳۸۵ هیأت وزیران در مورد تجویز ارجاع اختلاف سازمان منطقه آزاد کیش در قرارداد با آقای خدایار علم بیگی ( موضوع اراضی موسوم به گل شرق) از جهت انطباق با قوانین موضوعه در « کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری» این سازمان مورد بررسی قرار گرفت.

الف: مصوبه هیأت وزیران در تجویز ارجاع موضوع به داوری

هیأت وزیران در جلسه مورخ ۱۳/ ۱۲/ ۱۳۸۵ به استناد اصل یک صد و سی و نهم قانون اساسی تصویب می نماید.

« سازمان منطقه آزاد کیش مجاز است هر گونه اختلاف نظر در تفسیر و اجرای قرارداد شماره ۷۸۲۶۷/۱۷-۲۵/ ۴/ ۱۳۸۵ و متمم آن منعقده با آقای خدایار علم بیگی را در صورتی که در چارچوب قوانین و مقررات مناطق آزاد تجاری – صنعتی و سایر قوانین و مقررات مربوط حل و فصل نگردد، به داوری ارجاع نماید».

ب: موضوعات مهم در قرارداد شماره ۱۷۸۲۶۷/۱۷ مورخ ۲۵/ ۴/ ۱۳۸۱ و متمم آن

۱- به موجب قرارداد مذکور یک قطعه زمین حدوداً به مساحت ۰۰۰/ ۲۰۰۰ متر مربع از اراضی واقع در جزیره کیش از طرف سازمان منطقه آزاد کیش به آقای خدایار علم بیگی جهت اجرای طرح « گل شرق» به شرح کاربری و مشخصات مندرج در ماده ۱ قرارداد در ازای ۳۲ میلیارد تومان در اقساط ۳۰ ساله که اولین قسط آن سه سال بعد از بهره برداری خواهد بود، واگذار می گردد و در ماده ۷ قرارداد مذکور، مرجع حل اختلاف « اتاق تجارت بین الملل پاریس» تعیین می شود.

۲- در قرارداد مذکور خریدار متعهد می شود حداکثر ظرف مدت شش ماه از زمان انعقاد قرارداد کلیه اقدامات لازم جهت تامین مالی اجرای کامل پروژه را نهایی کرده و مراتب را رسماً همراه با اسناد مثبته قابل قبول به سازمان مذکور ارائه نماید. همچنین پیش بینی شده است، عدم اقدام لازم از سوی خریدار در این زمینه موجب کان لم یکن شدن قرارداد می گردد. ضمن آن که طرفین نیز حق هرگونه ایراد و اعتراض را از خود سلب نموده اند.

۳- حسب اعلام مدیر عامل منطقه آزاد کیش ( در نامه شماره ۴۶۰۱۳/۱۱۸۷/م-۲۴/ ۶/ ۱۳۸۷) طرف قرارداد در سال ۱۳۸۳ حقوق و تعهدات خود را به شرکتی که در کیش به ثبت رسیده منتقل کرده است.

بررسی‌های معموله حاکی است که شرکت مذکور کلاً متعلق به اتباع خارجی (آلمانیها) می باشد. این در حالی بوده است که مطابق تبصره ۱ ماده ۲۴ قانون مناطق آزاد فروش زمین مطلقاً به اتباع خارجی ممنوع می باشد.

۴- سازمان منطقه آزاد کیش طی اخطاریه شماره ۴۶۰۴۱۳/۱۱۸۷/م-۲۹/ ۷ / ۱۳۸۷ ( با توجه به گذشت ۶ سال و سه ماه از تاریخ انعقاد قرارداد و عدم تحقق مفاد ماده ۶ آن) کلیه قراردادها و الحاقیه ها را فسخ می نماید.

۵- طرف قرارداد آقای خدایار علم بیگی ( شرکت متعلق به اتباع خارجی) با توسل به ماده ۷ قرارداد مورد نظر با مراجعه به اتاق تجارت بین الملل پاریس، رفع اختلاف را خواستار شده است.

ج: نتیجه گیری: در قرارداد فی مابین سازمان منطقه آزاد کیش و آقای خدایار علم بیگی، مرجع حل اختلاف « اتاق تجارت بین الملل پاریس» تعیین شده که پس از بروز اختلاف (به کیفیت که گفته شد) هیأت وزیران ارجاع اختلاف به داوری را تصویب می کند. این در حالی است که:

اولاً: در اصل ۱۳۹ قانون اساسی و ماده ۴۵۷ قانون آیین دادرسی مدنی دعوا راجع به اموال عمومی قابل ارجاع به داوری نیست، مگر این که ارجاع به داوری در دعوای مذکور قبلاً به تصویب هیأت وزیران و در موارد مهم به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده باشد. شرط مذکور در قانون اساسی و آیین دادرسی هم به دلالت موقعیت (آمره بودن هر دو قانون) و هم به دلالت اهمیت موضوع و سیاق کلام، شرط صحت است نه شرط نفوذ ضمن آن که اساساً بحث نفوذ قاعده نیست و در مواردی جاری است که قانون تصریح کرده باشد. بنابراین اگر قرار باشد اختلاف ناشی از یک قرارداد به داوری ارجاع شود، لازم است نخست مجوز آن (حسب مورد) از هیأت وزیران یا مجلس شورای اسلامی صادر شود و نمی توان اول داوری را در قرارداد شرط کرده و بعد از چند سال، مجوز آن از مراجع مذکور درخواست شود.

ثانیاً: مطابق بند (ب) ماده (۱) قانون داوری تجاری بین المللی مصوب ۲۶ /۶/ ۱۳۷۶، « داوری بین المللی عبارت است از این که یکی از طرفین در زمان انعقاد موافقت نامه داوری به موجب قوانین ایران تبعه ایران نباشد» و از سوی دیگر قلمرو اجرای داوری بین المللی به موجب بند (۱) ماده (۲) ناظر به « اختلافات در روابط تجاری بین المللی اعم از خرید و فروش کالا و خدمات، حمل و نقل، بیمه، امور مالی، خدمات مشاوره ای، سرمایه گذاری، همکاری فنی، نمایندگی، حق العمل کاری، پیمانکاری و فعالیتهای مشابه » می باشد. از این رو قرارداد واگذاری اراضی دولت واقع در کیش به آقای علم بیگی نه از مصادیق اختلافات در روابط تجاری بین المللی است و نه طرف قرارداد غیر ایرانی بوده تا اختلافات فی مابین قابل ارجاع به داوری بین الملل بوده باشد.

ثالثاً: پذیرش یک مرجع بین المللی برای حل و فصل خصومت بین دولت جمهوری اسلامی و تبعه خود با « نظم عمومی» در تعارض آشکار است. همین مسأله نیز موجب شده است، قانونگذار در ماده ۴۵۶ قانون آیین دارسی مدنی تصریح نماید: « در مورد معاملات و قراردادهای واقع بین اتباع ایرانی و خارجی، تا زمانی که اختلافی ایجاد نشده است، طرف ایرانی نمی تواند به نحوی از انحاء ملتزم شود که در صورت بروز اختلاف حل آن را به داور یا داوران یا هیأتی ارجاع نماید که آنان دارای همان تابعیت باشند که طرف معامله دارد. هر معامله و قراردادی که مخالف این منع قانونی باشد در قسمتی که مخالفت دارد باطل و بلااثر خواهد بود». مسلماً در جایی که تعیین داور خارجی که دارای تابعیت فرد طرف قرارداد تبعه ایران است، مورد پذیرش واقع نشده، (با توجه به قیاس اولویت) تعیین داور خارجی در دعاوی بین فرد ایرانی و دولت ایران غیر قابل قبول است.

حالیه با توجه به این که در قرارداد مورد بحث قبل از تصویب هیأت وزیران مرجع داوری برای حل اختلاف اتاق تجارت بین المللی پاریس تعیین شده و هیأت وزیران نیز بدون توجه به معاذیری که در فوق بدان اشاره شد، این امر را پذیرفته است، لذا اقدام و تصمیم فوق مغایر با قانون و نظم عمومی می باشد.

شایسته است در اجرای تبصره ۲ بند د ماده ۲ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور دستور فرمایید موضوع با توجه به اهمیت، خارج از نوبت در هیأت عمومی دیوان مورد رسیدگی قرار گرفته و با ابطال مصوبه مذکور، این سازمان را نیز از نتیجه مطلع نمایند».

هم‌چنين در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست امر تنظیم لوایح و تصویب نامه ها و دفاع از مصوبات دولت در معاونت حقوقی ریاست جمهوری به موجب لایحه شماره ۱۴۴۴۵۱/۱۴۶۲۲-۲۵/ ۱۰/ ۱۳۹۰ توضیح داده است که:

«با احترام، عطف به اخطاریه های مورخ ۵/ ۵/ ۱۳۹۰ و ۱۹/ ۷/ ۱۳۹۰ موضوع شکایت سازمان بازرسی کل کشور به خواسته ابطال تصویب نامه شماره ۱۶۸۶۹۲/ت۳۶۹۵۹هـ -۱۶/ ۱۲/ ۱۳۸۵ هیأت وزیران به شماره های پرونده ۹۰۰۹۹۸۰۹۰۰۰۳۳۰۳۲ و ۹۰۰۹۹۸۰۹۵۳۵۱۸ ادله زیر در دفاع از مصوبه مورد شکایت تقدیم می گردد:

۱- یکی از ایرادات مطروح در متن شکوائیه این است که با وجود ممنوعیت مطلق فروش زمین به اتباع خارجی در تبصره (۱) ماده (۲۴) قانون چگونگی اداره منطقه آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران، اراضی موضوع قرارداد شماره ۱۷۸۲۶۷/۱۷-۲۵/ ۴/ ۱۳۸۱ به شرکتی که در کیش به ثبت رسیده و کل سهام آن متعلق به اتباع خارجی (آلمانیها) می باشد، واگذار گردیده است.

صرف نظر از ماهیت ادعا، با عنایت به این که مفاد تصویب نامه مورد شکایت منطوقاً و مفهوماً دلالتی راجع به تملک اراضی در مناطق آزاد ندارد لذا پاسخ گویی به ادعای یاد شده غیر ضروری است.

۲- ایراد مطروح دیگر در متن شکوائیه این است که مطابق اصل (۱۳۹) قانون اساسی و ماده (۴۵۷) قانون آیین دادرسی مدنی دعوای راجع به اموال عمومی قابل ارجاع به داوری نیست مگر این که ارجاع به داوری در دعوای مذکور قبلاً به تصویب هیأت وزیران یا مجلس شورای اسلامی (حسب مورد) برسد و به اصطلاح شرط مذکور در قانون اساسی و قانون آیین داردسی مدنی شرط صحت است نه شرط نفوذ و چون هنگام انعقاد قرارداد در سال ۱۳۸۱ و درج شرط داوری در آن مجوزی از هیأت دولت اخذ نشده و در واقع این مجوز در سال ۱۳۸۵ یعنی چهار سال پس از انعقاد قرارداد توسط هیأت دولت صادر شده است، لذا تصویب نامه خلاف قانون صادر گردیده است. این ایراد وارد نیست زیرا:

اولاً: نه در اصل (۱۳۹) قانون اساسی و نه در ماده (۴۵۷) قانون آیین دارسی مدنی هیچ اشاره صریح یا ضمنی به این مطلب نشده که مجوز ارجاع به داوری لزوماً باید قبل از درج شرط ارجاع امر به داوری در قرارداد اخذ شود. آنچه اهمیت دارد و مورد حکم قانونگذار در این احکام قانونی فوق الذکر است ضرورت کنترل ارجاع امر به داوری در ارتباط با اموال عمومی از سوی حاکمیت (دولت یا مجلس) می باشد نه تقدم یا تاخر صدور اجازه نسبت به این موضوع، هنگامی که اجازه انجام امری در اختیار دولت است، چه تفاوتی می کند که این اجازه قبلاً داده شده یا بعداً صادر گردد.

ثانیاً: آنچه در اصل (۱۳۹) قانون اساسی و ماده (۴۵۷) قانون آیین دادرسی مدنی موکول به اجازه دولت یا مجلس شده است، « ارجاع عملی اختلاف به داوری» یا به تعبیر دیگر اجرای شرط داوری است نه اصل « درج شرط در قرارداد» بنابراین حتی اگر ایراد لزوم اخذ قبلی مصوبه وارد فرض شود، از آنجا که در پرونده حاضر پیش از ارجاع عملی دعوا به داوری این مجوز اخذ و صادر شده است لذا از این جهت هم ایرادی بر مصوبه دولت وارد نیست.

ثالثاً: درج شرط داوری در قرارداد به ویژه هنگامی که در آن تصریح می شود که این امر « با رعایت قوانین و مقررات ایران صورت گیرد»، بلا اشکال بوده و هیچ مغایرتی با اصل (۱۳۹) قانون اساسی ندارد، با توجه به این که در صدر ماده (۷) قرارداد، شرط داوری اتاق بازرگانی پاریس موکول به رعایت قوانین و مقررات ایران شده است لذا ادعای عدم انطباق مصوبه با قوانین و مقررات فاقد دلیل و بلاوجه است.

۳- در متن شکایت تصریح شده است که چون مطابق بند «ب» ماده (۱) قانون داوری تجاری بین المللی مصوب ۲۶/ ۶/ ۱۳۷۶ « داوری بین الملی» عبارت است از این که « یکی از طرفین در زمان انعقاد موافقت نامه داوری به موجب قوانین ایران تبعه ایران نباشد» و اختلاف حاضر بین دولت ایران و شرکت ایرانی است لذا موضوع از شمول قانون یاد شده خارج بوده و قابلیت ارجاع به داوری بین المللی ( اتاق بازرگانی پاریس) را نداشته است ضمن این که قلمرو اجرای این قانون منحصر به اختلافات تجاری است در حالی که اختلاف ناشی از قرارداد واگذاری اراضی دولت واقع در کیش به آقای علم بیگی از مصادیق اختلاف تجاری به شمار نمی رود.

اولاً: در هیچ یک از مفاد قرارداد یا تصویب نامه صراحتاً یا ضمناً نیامده است که اختلاف موجود مشمول قانون داوری تجاری بین المللی است تا در نتیجه آن بند « ب» ماده (۱) قانون داوری تجاری بین المللی حسب نظر سازمان بازرسی کل کشور قابل اعمال باشد.

ثانیاً: هنگامی که موضوعی به داوری مرجعی خارجی یا بین المللی ارجاع می شود، این امر لزوماً به معنای شمول قانون داوری تجاری بین المللی بر آن نیست زیرا حسب قوانین موجود از جمله مقررات آیین دادرسی مدنی در باب داوری طرفین ایرانی می توانند اختلافات خود را به داوری مرجعی خارجی مثل اتاق بازرگانی بین المللی پاریس ارجاع نمایند. به تعبیر دیگر از حیث ارجاع امر به داوری خارجی در قانون آیین دادرسی مدنی و یا سایر قوانین جز در فرض ماده (۴۵۶) (که ناظر به ممنوعیت التزام به داوری اتباع طرف قرارداد با طرف ایرانی است) هیچ محدودیتی پیش بینی نشده و لذا از این جهت نیز هیچ ایرادی بر تصویب نامه مورد اشاره وارد نیست.

۴- آخرین ایراد مطرح شده ادعای « تعارض آشکار تصویب نامه مورد ایراد با نظم عمومی» از حیث پذیرش یک مرجع بین المللی برای حل و فصل خصومت بین دولت جمهوری اسلامی ایران و تبعه خود مستنداً به ماده (۴۵۶) قانون آیین دادرسی مدنی در حالی که:

اولاً: نظم عمومی باید مستند به احکام آمره قانونی باشد و طرح آن به صورت کلی قابلیت استناد ندارد.

ثانیا: ماده (۴۵۶) قانون آیین دادرسی مدنی، همان طور که گفته شد، ناظر به ممنوعیت طرف ایرانی از پذیرش داوری افرادی است که دارای همان تابعیت طرف دیگر قرارداد می باشند و این امر ارتباطی به موضوع مطروح ندارد زیرا در فرض حاضر تابعیت مرجع داوری (اتاق بازرگانی پاریس) همان تابعیت طرف دیگر قرارداد نیست. ضمن این که حکم این ماده معطوف به اختلافات میان ایرانی و خارجی است و در فرض حاضر که راجع به اختلاف میان دولت ایران و تبعه ایرانی است، موضوعیت ندارد. به علاوه استناد به ملاک ماده (۴۵۶) یاد شده به قیاس اولویت جهت اثبات این که تعیین داور خارجی در دعاوی بین فرد ایرانی و دولت ایران غیر قابل قبول است فاقد مبنا و مستند قانونی است.

در هر حال از آن جا که در حقوق ایران برای ارجاع امر به داوری جزء محدودیتهای مقرر در ماده (۴۵۶) قانون آیین دادرسی مدنی و اصل (۱۳۹) قانون اساسی، محدودیت دیگری پیش بینی نگردیده و حکم مقرر در ماده و یا اصل یاد شده هم اساساً مورد تعرض و نقض واقع نشده است لذا ایرادی بر تصویب نامه مطروح وارد نیست. بنا به مراتب فوق رد شکایت مورد استدعاست».