نگاهی انتقادی به قانون نحوه انتصاب اشخاص در مشاغل حساس

با ماجرای استعفای محمدجواد ظریف از معاونت ریاست جمهوری و بعد رایزنی ‌برای بازگشت او به دولت، سر و صدای قانون «نحوه انتصاب اشخاص در مشاغل حساس» درآمد که به دلیل تابعیت فرزندان و همسر فرد از تصدی در مشاغل حساس محروم می‌شود. این در حالی است که بخش زیادی از شغل‌هایی که در رابطه با کشورهای دیگر تعریف می‌شود ممکن است شامل چنین وضعیتی شوند. علاوه بر این‌که معلوم نیست چرا قانون‌گذار به دلیل وضعیت دیگری (فرزند یا همسر) فرد را از تصدی شغلی محروم می‌کند؟

تصویب این قانون ده‌سال به طول انجامیده؛ به عمر مجلس نهم قد نداده، در مجلس دهم مسکوت مانده و در مجلس یازدهم به تصویب رسیده‌است. قانونی که ابتدا قرار بود روی گزینش معلمان بار شود و به دیگر کارکنان دولت تعمیم پیدا کند ولی در ادامه مسیر به‌صورت قانونی مستقل و تحت‌عنوان «قانون نحوه انتصاب اشخاص در مشاغل حساس» تصویب شد. تحلیل‌گران سیاسی معتقدند قانون واکنش نمایندگان وقت به انتصاب های دولت اول حسن روحانی بود. اگرچه این‌نوبت و در دولت چهاردهم با برخی رایزنی‌ها مشکل سمت معاونت محمدجواد ظریف رفع شد اما آسیب‌های پنهانی در این قانون هست که بخشی از جامعه را از امکان تصدی برخی مشاغل در کشور محروم می‌کند و این عملا به معنی فراری دادن نیروی انسانی است. با محمود پوررضایی، دانشجوی دکترای حقوق عمومی به بررسی این قانون و نحوه تصویب آن و آسیب‌هایی که برای جامعه هدف از جمله دیپلماتها یا ایرانیان خارج از کشور ایجاد می‌کند پرداختیم. پوررضایی معتقد است که «تعیین بی‌قید و شرط تابعیت مضاعف به‌عنوان یکی از عوامل محرومیت از تصدی مشاغل حساس، با وجود فروض گوناگونی که تابعیت مضاعف می‌تواند داشته باشد، شماری از شایستگان، از جمله نسل دوم و سوم ایرانیان مهاجران را با محرومیتی غیرقابل توجیه روبه‌رو می‌کند.»

این گفت‌وگو را در ادامه بخوانید.

قانون «نحوه انتصاب اشخاص در مشاغل حساس» در چه بستر زمانی تصویب شد و موتور محرکه قانون‌گذار برای تصویب این قانون به نظر شما چه بود؟

پیش‌نویس اولیه این قانون در سال ۱۳۹۲ با عنوان «طرح الحاق یک تبصره به ماده (۵) قانون گزینش معلمان و کارکنان آموزش و پرورش» همزمان با روی کار آمدن نخستین دولت حسن روحانی به امضای ۶۳ نفر از نمایندگان رسید و تقدیم مجلس شد. از این هم‌زمانی می‌توان حدس زد نارضایتی شماری از نمایندگان مجلس نهم از سوابق و مواضع اعضای کابینه نخست روحانی و عزل و نصب‌های دولت او، در تدوین پیش‌نویس مذکور بی‌تأثیر نبوده است. در مقدمه توجیهی این طرح نیز آمده بود: «در قانون گزینش، استعلام از وزارت اطلاعات در تشخیص برخی مصادیق ضوابط عمومی پیش‌بینی شده است اما به نظر می‌رسد در عمل، الزامی در این خصوص به ویژه در مشاغل حساس وجود ندارد.»

چرا در قالب قانون گزینش معلمان اقدام به طرح این بحث کردند، نه در بستر یک قانون مستقل؟

بله، خوب است که برای خواننندگان مشخص شود چرا طراحان این قانون در ابتدا قصد داشتند به جای تدوین قانون مستقل، با الحاق یک تبصره به ماده ۵ قانون گزینش معلمان و کارکنان آموزش و پرورش تغییرات مد نظر خود را اعمال کنند. علت آن بود که به موجب قانونی به نام «قانون تسری قانون گزینش معلمان و کارکنان آموزش و پرورش به کارکنان سایر وزارتخانه‌های و سازمان‌ها و مؤسسات و شرکت‌های دولتی»- مصوب نهم اردیبهشت ۱۳۷۵،  فرایند گزینش مقرر در قانون گزینش معلمان و کارکنان آموزش و پرورش به دیگر کارکنان دولت نیز تسری داده شده است.

یک فوریت طرح الحاق یک تبصره به ماده (۵) قانون گزینش معلمان و کارکنان آموزش و پرورش نیز در ۳۰ دی ۱۳۹۲ به تصویب مجلس رسید، اما سپری‌شدن فرآیندهای داخلی قانون‌گذاری درباره آن و در نهایت تصویب مفادش در صحن علنی مجلس تا ۱۱ بهمن ۱۳۹۴ طول کشید. با این حال، در پی ایرادات شورای نگهبان به طرح مذکور که دیگر نامش به «طرح یک‌فوریتی نحوه انتصاب اشخاص در مشاغل حساس» تغییر یافته بود،  نمایندگان وقت در چهارم خرداد  ۱۳۹۵ که آخرین روز کاری مجلس نهم به شمار می‌رفت، با اصلاحاتی دوباره آن‌را به تصویب رساندند.

البته اصلاحات صورت‌گرفته نیز نتوانست نظر شورای نگهبان را تأمین کند و طرح یادشده برای بار دوم به مجلس بازگردانده شد. عودت دوباره طرح به مجلس همزمان با روی کار آمدن مجلس دهم بود که ترکیبی متفاوت از مجلس نهم داشت و سهم نمایندگان وابسته به جریان‌های موسوم به اصلاح‌طلب و اعتدال‌گرا از کرسی‌های آن افزایش قابل ملاحظه‌ای پیدا کرده بود.

می‌توان گفت که طرح نحوه انتصاب اشخاص در مشاغل حساس در کل دوره چهارساله مجلس دهم که مصادف با سال پایانی دولت نخست و سه سال اول دولت دوم روحانی بود، مسکوت ماند اما پس از آغاز به‌کار مجلس یازدهم که بار دیگر مجلس به نفع اصول‌گرایان تقریباً یکدست شده بود، دوباره به جریان افتاد. نسخه جدید طرح فوق‌الذکر ابتدا در ۱۶ آبان ۱۴۰۰ به تصویب رسید، در ۱۱ مرداد ۱۴۰۱ اصلاح شد و سرانجام با اصلاحاتی که مجلس در ۱۰ مهر ۱۴۰۱ اعمال کرد، مورد  تأیید شورای نگهبان قرار گرفت و تبدیل به قانون شد.

ممنون که مسیر این قانون‌گذاری طولانی و طی شده از چند مجلس را برای ما توضیح دادید. خب در این قانون مصداق مشاغل حساس چه مواردی فرض گرفته شده است؟ آیا واقعا آن مشاغل به حوزه‌هایی مثل امنیت ملی و مباحث کلان سیاست‌گذاری و حساس مرتبط است که اینقدر روی آن حساسیت به خرج داده شده؟

دو ماده از این قانون به مصادیق مشاغل اختصاص یافته است. قانون‌گذار ابتدا در ماده ۳ مقرر کرده‌است که مصادیق مشاغل حساس هر دستگاه اجرایی بر اساس ضوابطی که در همین ماده معین شده است، به پیشنهاد بالاترین مقام دستگاه و تأیید کارگروهی متشکل از وزارت اطلاعات، سازمان اطلاعات سپاه، سازمان اداری و استخدامی کشور و نماینده تام‌الاختیار آن دستگاه  تعیین شود.

در ادامه این ماده ضوابطی که موجب حساس تلقی‌شدن یک شغل می‌شود، به این شرح بیان شده است:

الف- دسترسی به اسناد، مدارک و اطلاعات طبقه‌بندی‌شده

ب-  دسترسی مستمر به اماکن و  تأسیسات دارای رده حفاظتی

پ- دسترسی مؤثر و مستمر به شخصیت‌های حفاظت‌شده

ت- ارتباط مستمر با اتباع بیگانه

ث- تأثیرگذاری تصمیمات شخص در حوزه‌های سیاسی، فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی

ج- اختیارات کلان مالی

اما قانون‌گذار به بیان معیارها و ضوابط اکتفا نکرده و در ماده ۴ قانون، برخی از مشاغل را نام برده و آنها را حساس تلقی کرده‌است، فهرست این مشاغل از معاونان و مشاوران رئیس‌جمهور آغاز شده  و تا سطح بخشداران و شهرداران پایین رفته است.

از همین ضوابط و فهرست مشاغل می‌توان دریافت که نگاه قانون‌گذار حداکثری تلقی‌کردن مشاغل حساس بوده که محل انتقاد است. برای نمونه، در بخش ضوابط (ماده ۳) مشخص نیست که منظور از تأثیرگذاری تصمیمات در چه سطحی (ملی، منطقه‌ای یا محلی) است. رئیس اداره آب و فاصلاب یک شهر کوچک نیز می‌تواند در سطح محلی تصمیم تأثیرگذار بگیرد؛ آیا شغل او جزء مشاغل حساس به شمار می‌رود؟ همچنین مشخص نشده است که اختیارات مالی تا چه مبلغی، «کلان» محسوب می‌شود؟ اگر هم گفته شود که تعیین این امور باید در آیین‌نامه اجرایی قانون مذکور انجام می‌شد که در پاسخ باید گفت مطابق اصول حقوقی، مراجع وضع آیین‌نامه اجرایی، حق کوچک یا بزرگ‌کردن دایره شمول قانون را ندارند و خود قانون است که باید در این زمینه‌ها فاقد ابهام باشد.

در ماده ۴ نیز که فهرست برخی مشاغل حساس برشمرده شده است، شاهدیم که حتی شهرداران شهرهای کوچک نیز اولاً، جزء «مدیران سیاسی» تلقی شده و ثانیاً، در زمره مشاغل حساس قرار گرفته‌اند.

علاوه بر این نکات، بحث فرزندانی که در خارج از کشور به دنیا آمده‌اند یا وضعیت تابعیت همسر در این قانون، انتقاداتی ایجاد کرده است. اول بفرمایید بحث پیچیده تابعیت در این قانون چگونه تفسیر می‌شود؟ تابعیت منشعب از خاک؟ تولد در سرزمین دیگر یا مهاجرت؟ کدام این‌ها مساله قانون‌گذار است؟

بر اساس بند (الف) ماده ۲ این قانون، افزون بر خود شخص، چنانچه همسر یا فرزندانش نیز تابعیت مضاعف داشته باشند، او از تصدی مشاغل حساس محروم می‌شود. قانون‌گذار در تعیین این ضابطه به نظام حقوقی سایر کشورها توجهی نداشته‌است. این در حالی است که در برخی از کشورها، تابعیت اصلی (نه اکتسابی) به اشخاصی که در خاک آنها متولد شده‌اند، اعطا می‌شود و حتی ممکن است این تابعیت قابل اِعراض و لغو  نباشد. در این صورت، چه‌بسا شخصی که در خارج از ایران به دنیا آمده باشد، از بدو تولد، بنا بر نظام تابعیت مبتنی بر خاک (محل تولد) تابعیت خارجی و بنا بر نظام تابعیت مبتنی بر خون (پدر ایرانی)، تابعیت ایرانی داشته باشد.

بر اساس قانون نحوه انتصاب اشخاص در مشاغل حساس، اولاً، چنین افرادی خودشان نمی‌توانند مشاغل حساس را تصدی کنند که این یعنی محروم‌شدن بسیاری از ایرانیان خارج از کشور از حق تصدی مشاغل حساس در صورت بازگشت به وطن خود. ثانیاً، اگر چنین اشخاصی فرزند یا همسر شخصی باشند که نامزد تصدی سمت‌های حساس است، او را هم از تصدی این مشاغل محروم می‌کنند، هرچند که تاریخ تولد آنها پیش از تاریخ لازم‌الاجراشدن قانون نحوه انتصاب اشخاص در مشاغل حساس باشد.

حال بیایید شق دیگری را در نظر بگیریم که فرزند بالغ یا همسر یک شخص تابعیت کشور دیگری غیر از ایران را اکتساب کرده باشد؛ چرا عمل یک انسان مستقل که تحت قیمومت شخص دیگری قرار ندارد و به اراده خود می‌تواند تصمیم بگیرد، باید بتواند سبب محرومیت شخص دیگری از تصدی مشاغل حساس شود؟

بیایید کمی در مورد جامعه هدف این قانون هم صحبت‌کنیم. به‌نظر می‌رسد با این قانون ما بخشی از پتانسیل نیروی انسانی کشور را از تصدی سمت‌های مهم حذف می کنیم. مثلا دیپلمات‌ها که هر کدام دست‌کم در دوره ماموریت شان، دوره های چهار یا پنج ساله در کشوری مامور هستند، یا کلا افرادی که روابط شغلی آنها به خارج از مرز ارتباط پیدا می‌کند.  نظر شما در این مورد چیست؟

در برخی کشورها که از نظام تابعیت مبتنی بر خاک پیروی می‌کنند، استثنایی در خصوص کسانی‌که با مأموریت دیپلماتیک در خاکشان اقامت دارند، وجود دارد که فرزندانشان مشمول اعطای تابعیت نمی‌شود. با این حال، می‌توان گفت که تعیین بی‌قید و شرط تابعیت مضاعف به‌عنوان یکی از عوامل محرومیت از تصدی مشاغل حساس، با وجود فروض گوناگونی که تابعیت مضاعف می‌تواند داشته باشد، شماری از شایستگان را و از جمله نسل دوم و سوم ایرانیان مهاجران را با محرومیتی غیرقابل توجیه روبه‌رو می‌کند.

در بسیاری کشورها تابعیت مضاعف مساله مهمی نیست. ‌مثلا در دهه اخیر مهاجران زیادی را در اروپا و آمریکا دیدیم که سمت‌های مهمی کسب کرده‌اند از نماینده پارلمان گرفته تا سمت‌های حساس در دولت. چرا در کشور ما با تابعیت مضاعف با حساسیت و نگرانی برخورد می‌شود؟

به نظر می‌رسد این ذهنیت وجود دارد که اشخاص دارای تابعیت مضاعف مستعدتر برای ارتکاب جرائم امنیتی و اقتصادی‌اند و در صورت متهم شدن، راه فرار از کشور برای آنها فراهم‌تر است. به عبارت دیگر، محرومیت فله‌ای دارندگان تابعیت و افراد نزدیک به آنان، به این معنی است که درباره این اشخاص اصل بر برائت نیست، بلکه آنان همواره در مظان اتهام قرار دارند.

اگر کشوری به روزآمدی و کارآمدی نظام اداری، دستگاه‌های نظارتی و قضائی خود در پیشگیری از بروز مخاطرات امنیتی و مفاسد اقتصادی، همچنین شناسایی و برخورد با آنها اطمینان داشته‌باشد، نیاز به حساسیت‌هایی از این دست ندارد. اما اگر چنین نباشد، راه آسان را برمی‌گزیند و به پاک کردن صورت مسأله متمایل می‌شود.

یکی از راه های دیپلماسی عمومی یا کسب سرمایه‌گذاری خارجی برقراری پیوندهای خانوادگی است. اما این قانون این ابزار ساده ولی کارآمد را از کشور حذف می کند.‌ به نظر شما این موضوع چقدر می تواند خلل در مسیر کار کشور ایجاد کند؟

برآوردی در این زمینه ندارم؛ اما می‌توانم به ضرس قاطع بگویم غلبه نگاه امنیتی بر امور حقوقی و اداری در سال‌های گذشته منشأ بسیاری از ناکارآمدی‌های کنونی است.

آیا مکانیسمی برای رفع ایرادات این قانون اندیشیده شده است؟ مثلا دیپلمات‌ها که به نظرم اولین جامعه هدفی هستند که از محل این قانون آسیب می‌بینند، آیا می‌توانند اعتراض‌کنند و اعتراضشان منجر به تغییری در قانون شود؟

در نظام حقوقی برخی از کشورها راهکارهایی برای لغو مصوبه پارلمان از قبیل شکایت به دادگاه قانون اساسی و وتوی مردمی پیش‌بینی شده است اما در نظام حقوقی ما وقتی قانونی مراحل تصویب، تأیید و ابلاغ را طی کرده‌باشد، سازوکار رسمی برای اعتراض به آن وجود ندارد. تنها روند قانونی برای اصلاح و تغییر قانون، همان سازوکار تصویب قانون به استناد اصل ۷۴ قانون اساسی است، یعنی دولت از طریق لایحه یا حداقل ۱۵ نماینده از طریق ارائه طرح، زمینه اصلاح یا تغییر قانون را فراهم کنند.