سیاست خارجی آمریکا و خطر تهدیدات غیرنظامی

شمار تلفات تنها یک روز ویروس کرونا در آمریکا در مقایسه با همه تلفات این کشور از آغاز جنگ علیه ترور بیشتر بوده است. اگر رویداد یازده سپتامبر و به دنبال آن سیاست جنگ علیه ترور موجب همبستگی بین المللی و اتحاد در داخل آمریکا شد، شیوع ویروس کرونا گسست اجتماعی را در این کشور در پی داشته است. با این پیشینه بین الملل گرایان لیبرال در آمریکا می گویند که دولت بعدی این کشور باید سیاست خارجی جدیدی در پیش گیرد و مسائلی مانند مدیریت تهدیدهای غیر نظامی، کمک خارجی به جای نظامیگری و همکاری با سازمان های بین المللی و هم پیمانان را در اولویت قرار دهد. از نظر بین الملل گرایان لیبرال اگر واشنگتن مشکلات را در ورای مرزهایش نادیده بگیرد بهبود اوضاع داخلی نیز ممکن نخواهد بود.
مقاله پیش رو توسط مایکل اچ فوش، از نظریه پردازان موسسه آمریکن پروگرس، که یک نهاد سیاسی غیر حزبی است، نوشته شده است. مطالعات فوش در این موسسه روی اولویت های سیاست خارجی آمریکا و نیز سیاست خارجی آمریکا در شرق آسیا و اقیانوس آرام متمرکز است. برگردان این مقاله، که توسط نشریه فارین افیرز (جولای 2020) منتشر شده است، از نظرتان می گذرد.
 
یک رویداد به تنهایی می تواند جهت سیاست خارجی آمریکا را برای ده ها سال تغییر دهد، تغییری که می تواند خوب یا بد باشد. حملات تروریستی یازده سپتامبر دوران کوتاهی از وحدت ملی و بین المللی را ایجاد کرد و می توانست نوید بخش دوران عمیق تری از همکاری باشد. اما آمریکا نتوانست از این فرصت بهره برداری کند. واشنگتن با نام جلوگیری از حملات تروریستی بزرگ دیگر، جنگ هایی را به راه انداخت که نه تنها ضروری نبودند بلکه به قیمت از دست رفتن جان هزاران سرباز آمریکایی و صدها هزار غیر نظامی انجامیدند. این جنگ ها همچنین بسیار پرهزینه بودند و به حیثیت جهانی آمریکا بسیار لطمه زدند. آمریکا و جهان با گذشت نزدیک بیست سال از حادثه یازده سپتامبر هنوز هم با پیامدهای ناشی از آن رویداد دست به گریبانند.
 
آمریکا می توانست از سیاست های مصیبت باری که پس از یازده سپتامبر در پیش گرفت، بپرهیزد. سیاست های آمریکا در دوران پس از یازده سپتامبر دستپخت افرادی بود که سالیان سال از سیاست خارجی تهاجمی حمایت کرده و از رویداد یازده سپتامیر برای عملی کردن آن بهره گرفتند. مقام های آمریکا تنها چند هفته پس از یازده سپتامبر برنامه ریزی برای جنگ با عراق را کلید زدند و برای توجیه حمله به این کشور به جعل اطلاعات روی آوردند. سیاستمداران آمریکا به سرعت دست به کار شدند زیرا اعتقاد داشتند زلزله ژئوپولتیکی که در نتیجه حملات تروریستی یازده سپتامبر رخ داده است آنان را قادر خواهد ساخت جهان را بر پایه تصویری که خود در ذهن دارند، تغییر دهند.
 
دیک چینی، معاون رییس جمهوری وقت آمریکا، در سخنانی در باره تغییر رژیم در عراق و به زعم وی نفع آن برای کل منطقه خاورمیانه، گفت: "واقعیت این است که این اقدامات نه تنها خطرات بلکه فرصت هایی نیز ایجاد می کنند."
 
تغییرات سیاست خارجی آمریکا از جنگ در افغانستان و عراق بسیار فراتر رفت. برنامه جدید آمریکا با عنوان"دستور جلسه آزادی" برای پیشبرد دموکراسی در سرتاسر جهان، و در صورت لزوم توسل به زور برای تحقق آن، یک نگرش جهانی بود. از گروه هفت گرفته تا ناتو تا شورای امنیت سازمان ملل متحد، آمریکا تروریسم را به دستور جلسه اصلی سازمان های جهانی بدل کرد. خود دولت آمریکا نیز دچار تغییرات عمده ای شد: یک سال پس از حملات یازده سپتامیر، کنگره به طور کلی بیست نهاد و دفتر دولتی را تحت عنوان وزارت تازه تاسیس امنیت داخلی دوباره سازماندهی کرد. پس از انتشار گزارش کمیسیون یازده سپتامبر در سال 2004، کنگره آمریکا "دفتر مدیر اطلاعات ملی" را ایجاد کرد تا بر هفده نهاد اطلاعاتی کشور نظارت کند. رییس جمهوری آمریکا، جورج دبلیو بوش نیز به حادثه یازده سپتامبر به عنوان یکی از دلایل راه اندازی برنامه های کمک خارجی جدید اشاره کرد. "آژانس چالش هزاره" و "برنامه اضطراری رییس جمهوری برای رهایی از ایدز" (که بر خلاف جنگ های مصیبت بار تحولات مثبتی بودند) از جمله نهادهای مرتبط با برنامه های ارائه کمک خارجی بودند.
شیوع فراگیر ویروس کرونا حتی ممکن است تغییرات بزرگ تری را در آمریکا سبب شود. یک روزنامه نگار به نام ایروینگ کریستول می گوید یک "نو محافظه کار، لیبرالی است که مورد حمله واقعیت قرار گرفته است". ویروس جدید کرونا اکنون همگان را مورد حمله قرار داده است. تقریبا همه افراد روی کره زمین یا تحت تاثیر خود ویروس یا پیامدهای اجتماعی اقتصادی آن قرار گرفته اند. این بار، بین الملل گرایان لیبرال باید به سرعت اقدام و نظم جدیدی را تعریف کنند؛ بویژه به این دلیل که نیروهای غیر لیبرال نیز دست اندکار تعریف نظم جدیدی هستند. ویکتور اوربان، نخست وزیر مجارستان، که طی دهه گذشته دموکراسی کشور را به نابودی کشانده است، از شیوع فراگیر ویروس کرونا برای تصرف قدرت و حکمرانی بر اساس صدور فرمان، و نه قانون، استفاده کرده است. چین در مورد شیوع فراگیر ویروس کرونا در آمریکا اطلاعات غلط می دهد و در همان حال در واکنش به بحران چهره یک رهبر جهانی را به نمایش می گذارد. و دونالد ترامپ، رییس جمهوری آمریکا برای انحراف افکار عمومی از واکنش غلط خود در برابر شیوع فراگیر ویروس کرونا، جلوگیری از مهاجرت قانونی و متهم کردن چین را دستاویز قرار داده است.    
سیاستگذاران و اندیشمندان بین الملل گرای لیبرال برای مدت ها ادعا کرده اند که بزرگ ترین تهدیدهایی که کشور با آن ها رو به رو است، شامل شیوع فراگیر ویروس کرونا و تغییرات آب و هوایی، ماهیتا فراملی هستند. از نظر آنان این تهدیدها همچنین نیازمند راه حل های فراملی و در راس آن، دیپلماسی، چندجانبه گرایی و نوعی سیاست خارجی هستند که سایر کشورها را برای حل مشکلاتشان، قبل از آن که از مرزهایشان فراتر رفته و به دیگر کشورها سرریز کند، توانمند سازد. واشنگتن این توصیه را آن گونه که باید و شاید مورد توجه قرار نداده و پی آمدهای آن اکنون به شکل وحشتناکی رخ نموده است. رهبران آمریکا هنوز هم می توانند این اشتباهات را اصلاح کنند. اما واشنگتن باید سریع اقدام کند زیرا این لحظه سرنوشت ساز کنونی برای همیشه ماندگار نخواهد بود و علاوه بر این سایرین خواهند کوشید کشور و جهان را به سوی مسیر هایی سوق دهند که خطرناک تر است.
 
بین الملل گرایان لیبرال مجبور خواهند بود علاوه بر عوام فریبان و دیکتاتورها، با شکاکانی که دارای حسن نیت هستند نیز مقابله کنند. در آمریکا و سایر کشورهای جهان، برخی ادعا خواهند کرد که راه حل مقابله با شیوع فراگیر ویروس کرونا توانمند سازی بیش از پیش نهادهای جهانی نیست بلکه تهی ساختن این نهادها از اختیارت اندکی است که از آن برخوردارند. بعلاوه، برخی در آمریکا ممکن است ادعا کنند که تمرکز کشور باید بر بهبود اوضاع در داخل باشد نه راه انداختن کارزارهای جاه طلبانه برای تغییر شکل جهان. اما اگر آمریکا مشکلات را در ورای مرزهای این کشور نادیده بگیرد بهبود اوضاع داخلی چندان دوام نخواهد آورد. در همان حال که آمریکایی ها می کوشند مشکلات خودشان را حل و فصل کنند، آنان همچنین باید سیاست خارجی کاملا جدیدی در پیش گیرند. آن چه موضوع را پیچیده می کند، این واقعیت است که برخلاف رویداد یازده سپتامبر شیوع فراگیر ویروس کرونا به همیستگی داخلی نیانجامیده و بسیج مردم را در پشت سر رییس جمهوری برای مقابله با بحران در پی نداشته است. واقعیت آن است که واکنش ترامپ در برابر شیوع ویروس کرونا به جای متحد کردن، موجب شکاف در جامعه آمریکا شده است. در پیش گرفتن یک سیاست خارجی جدید حداقل نیازمند روی کارآمدن یک دولت جدید در سال 2021 است. اما انجام چنین نغییراتی هم شدنی و هم ضروری است. 
 
فرصت طلایی
یک چنین تغییر رویکردی چگونه خواهد بود؟ واشنگتن باید جهت سیاست خارجی خود را به سرعت تغییر دهد و بر مقابله با جدی ترین تهدیدهای حال حاضر و در راس آن ها تغییرات آب و هوایی، شیوع فراگیر ویروس کرونا و تحلیل رفتن دموکراسی و حقوق بشر تمرکز و در این موارد سرمایه گذاری کند. طی بیست سال گذشته، آمریکا بیش از شش تریلیون دلار برای "جنگ علیه ترور" در جهان هزینه کرده است در حالی که سرمایه گذاری آن در زمینه مبارزه با شیوع فراگیر ویروس کرونا (و سایر چالش های "نرم" مانند تغییرات آب و هوایی و مبارزه با فقر) در مقایسه بسیار ناچیز بوده است. اما از یازده سپتامبر تا کنون، تروریسم در مقایسه با میزان تلفات یک روز شیوع فراگیر ویروس کرونا در اوج آن در نیویورک، جان آمریکایی های کمتری را گرفته است. در واقع، تلفات بیماری کووید-19 در چندماه نخست شیوع آن در مقایسه با تلفات آمریکا در همه درگیری های نظامی اش از زمان شروع جنگ کره تا کنون، بیشتر بوده است.  
 
با در نظر گرفتن این پیشینه، نخستین سوال پیش روی آمریکا باید این باشد که واشنگتن چه بکند که شیوع فراگیر بیماری بعدی این همه ویرانی به بار نیاورد. اما بحران کنونی همچنین زنگ بیدار باشی است برای شروع آمادگی برای مقابله با طیف گسترده تری از تهدیدات فراملی که برخی از آنان ممکن است به اندازه ای ویرانگر باشد که ویروس کرونا در مقایسه با آن کوچک به نظر برسد. در دوران شیوع فراگیر ویروس کرونا میلیاردها نفر متقاعد شدند که زندگی آنان عملا به ماندن در خانه بستگی دارد. عدم اقدام فوری در زمینه تغییرات آب و هوایی، حتی پناه دادن در خانه ها، زمانی که مصیبت از راه برسد کمکی نخواهد کرد.
 
دولت جدیدی که به کاخ سفید راه می یابد به خودی خود و بدون اقدام دیگران می تواند به دستاوردهای فراوانی نایل آید. از جمله فرامین اجرایی صادر کند، دست به ابتکارات تازه ای بزند، سمت های جدیدی ایجاد کند و کارهای دیگر. اما بیشترین اصلاحات در گرو اقدام کنگره است. نمایندگان کنگره باید بودجه های مربوط به کمک های خارجی را افزایش دهند و نهادهای دولتی را بازسازی کنند. بالاتر از همه، آنان باید وقت کمتری را صرف تعیین میزان بودجه نظامی پنتاگون (که باید به میزان زیادی کاهش یابد) کنند و بیشتر باید سرمایه گذاری در مدیریت تهدیدات غیر نظامی را مورد توجه قرار دهند.
 
این تغییر آخری یعنی مدیریت تهدیدات غیرنظامی ممکن است جاه طلبانه به نظر آید اما دست یافتنی است. شیوع فراگیر ویروس کرونا اصول خدشه ناپذیر را انعطاف پذیر کرده کرده و روزنه های بیشتری را به روی اهداف سیاسی دست یافتنی گشوده است. پس از آنکه اقتصاد آمریکا عملا در ماه مارس تعطیل شد، حتی محافظه کاران طرفدار سرسخت انضباط مالی در کنگره از هزینه کرد تریلیون ها دلار توسط حکومت برای تحرک بخشیدن به اقتصاد کشور حمایت کردند. سیاست در آمریکا احتمالا در نهایت به وضعیت قطبی شده پیشین بازخواهد گشت (و از بسیاری جهات پیش از این بازگشته است)، اما هنوز هم فرصت زمانی کوتاهی برای اقدام شجاعانه وجود دارد. برای مثال، حل مشکل تغییرات آب و هوایی، نیازمند سرمایه گذاری انبوه در زمینه نصب و توسعه انرژی سبز در کشور است که همگی به ایجاد اشتغال و رشد اقتصادی خواهد انجامید. در حال حاضر که کشور با بیکاری بی سابقه رو به رو است، این دقیقا سیاستی است که باید حمایت نمایندگان منتخب را به همراه داشته باشد.
 
حتی افزایش کمک خارجی در مقایسه با آنچه به نظر می رسد، عملیاتی تر است. محافظه کاران سال ها با کمک خارجی به شدت مخالفت کرده اند اما جمهوریخواهان کنگره برای حمایت از وزارت خارجه و "آژانس توسعه بین الملل آمریکا" بارها در کنار دموکرات ها قرار گرفته اند تا پیشنهادات دولت ترامپ را در زمینه کاهش کمک های خارجی در بودجه های سالانه ناکام بگذارند. رهبران نظامی نیز به طور فزاینده ای از ارائه کمک های خارجی حمایت کرده اند. رییس پیشین ستاد مشترک، مایک مولن، از جمله این افراد است. وی در ماه فوریه به کنگره نوشت که "هرچه بودجه امور بین الملل را بیشتر کاهش دهیم، این خطر که عملیات نظامی طولانی تر و برای آمریکا مرگبارتر باشد، بیشتر می شود." شیوع فراگیر ویروس کرونا بر دامنه حمایت از نگرش قدیمی کمک های خارجی گسترده خواهد افزود، هر چند که میزان این کمک ها هنوز هم در مقایسه با هزینه های نظامی آمریکا ناچیز خواهد بود. از دیرباز این اعتقاد وجود داشته است که بازدهی کمک خارجی بسیار قابل ملاحظه است. زمانی که مردم در می یابند که حتی برنامه های پیش پا افتاده ای مانند فعالیت "دفتر مرکز کنترل و پیشگیری از بیماری" آمریکا در پکن می تواند به جلوگیری و آمادگی در برابر شیوع فراگیر یک بیماری کمک کند، شمار فزاینده ای از مردم واقعیت کمک خارجی را درک خواهند کرد.
 
همکاری با دیگران
دولت بعدی آمریکا باید برای دفاع و بهبود وضعیت نهادهای جهانی چندجانبه ای که زیر فشار هستند، تلاش کند. اتحادیه اروپا کمک های مالی فراوانی در اختیار کشورهای عضو قرار داده است تا روی پای خود بایستند، اما در بحبوحه شیوع فراگیر ویروس کرونا، رویداد برگزیت و عقب گردهای دموکراتیک در لهستان و مجارستان، آینده این اتحادیه هنوز هم با ابهاماتی رو به رو است. در همین حال، نهادهای وابسته به سازمان ملل با وظیفه بسیار دشوار کاهش فقر، حمایت از حقوق بشر و کمک به شمار بی سابقه مهاجران و پناهندگان در دوران شیوع بیماری کووید-19 رو به رویند.
 
در درون بسیاری از این نهادها مشکلات و اختلاف نظرهای اساسی وجود دارد اما همگی آنان از مشکل بنیادی یکسانی رنج می برند و آن این که زمانی که قدرتمندترین کشورهای جهان نقش خود را ایفا نمی کنند، هیچ نهاد بین المللی نمی تواند به درستی کار کند. برای مثال، سازمان بهداشت جهانی به دلیل تعلل رهبری آن در تصمیم گیری در دوران شیوع فراگیر ویروس کرونا با انتقادات جدی رو به رو شده است اما همچنانکه جرمی کانیندیک، از مقام های پیشین آژانس توسعه بین الملل آمریکا نوشته است سازمان بهداشت جهانی در نهایت باید به تصمیمات کشورهای عضو که "ماموریت جهانی گسترده ای را بر دوش آن نهاده، اما بودجه دو میلیارد و دویست میلیون دلاری سالانه آن از بودجه بسیاری از بیمارستان های عمده آمریکا کمتر است، احترام بگذارد."
 
آمریکا باید به شدت بکوشد چنین نهادهایی را تقویت کند. سازمان بهداشت جهانی نیازمند منابع مالی بیشتر و توان تحرک سریع تر در واکنش به شیوع بیماری ها است. آمریکا همچنین باید صندوق بین المللی پول و بانک جهانی را به سوی کمک به بهبود وضعیت اقتصادی جهان سوق دهد به نحوی که نابرابری را هم در میان کشورها و هم در درون آن ها کاهش دهد. آمریکا باید از طریق سازوکار "توافق جهانی در زمینه مهاجرت"، که بر پایه یک توافق بین المللی استوار و مورد حمایت مجمع عمومی سازمان ملل است، به ارتقای مهاجرت منظم و مطمئن ادامه دهد. واشنگتن همچنین باید یک سلسله ترتیبات آب و هوایی جهانی جدید را سامان و تلاش ها را برای نیل به "اهداف توسعه پایدار" افزایش دهد. آمریکا باید "اتحادیه دموکراسی ها" را که یک نهاد بین المللی است و در سال 2000 ایجاد شد به یک نهاد نیرومند هماهنگ کننده میان دولت های دموکراتیک تبدیل کند. برخی چالش ها شامل امنیت سایبری و مدیریت اینترنت ممکن است نیازمند ترتیبات بین المللی کاملا جدیدی باشد و برخی تلاش ها برای انجام این اصلاحات ممکن است ناموفق باشد. اما چندجانبه گرایی تنها راهی است که آمریکا از طریق آن می تواند به حل این چالش ها امیدوار باشد.
 
سرانجام این که شیوع فراگیر ویروس کرونا اگرچه ممکن است رقابت آمریکا و چین را تشدید کرده باشد اما همچنین اهمیت در نظر گرفتن فضای کافی برای همکاری میان قدرت های بزرگ را مورد تاکید قرار داده است. هم بیماری سارس و هم کووید-19 ابتدا در چین رواج یافتند و جلوگیری از شیوع فراگیر بیماری بعدی، صرفنظر از منشا آن، تنها در صورت همکاری واشنگتن و چین امکان پذیر است. گذشته گویای آن است که این همکاری ها ممکن است. پیش از این، آمریکا و اتحاد شوروی در زمینه ایجاد "پیمان عدم اشاعه تسلیحات هسته ای" همکاری کرده اند. در دهه گذشته نیز آمریکا، روسیه و چین در مقاطع کوناگون در زمینه مسائل هسته ای و تغییرات آب و هوایی همکاری کرده اند. بدون تردید، واشنگتن باید در واکنش به اردوگاه های کار اجباری در سینجیانگ، رفتار سرکوبگرانه چین در هنگ کنگ، رفتار تهاجمی علیه همسایگان و دیگر مسائل، فشار بر چین را افزایش دهد. اما در همین حال، همکاری در مورد تهدیدهای حیاتی مانند تغییرات آب و هوایی و شیوع فراگیر بیماری ها نیز باید یک اولویت باشد.
 
یک چنین دستور جلسه بین المللی گسترده ای نیازمند پول، تعهد و پیگیری شخص رییس جمهوری و تلاش دیپلماتیک جدی است. واشنگتن باید مسائلی مانند موضوع جهانی مهاجرت را با همان حدت و شدت توافق هسته ای با ایران پیگیری کند و به آن بپردازد. در همان حال که روسای جمهور آمریکا برای گماردن افراد به پست های کابینه در پی رهبران شناخته شده و دارای نفوذ سیاسی هستند، به همین ترتیب افراد خوشنام و دارای نفوذ باید نمایندگی کشور در سازمان های بین المللی را بر عهده گیرند. واشنگتن همچنین باید بیاموزد که تهدید به خروج از سازمان های بین المللی و یا قطع کمک به این سازمان ها، بویژه زمانی که چین و سایر کشورها آماده اند تا این خلاء ها را پر کنند، گزینه مطلوبی نیست.
 
نبرد پیش رو
در جهانی که شیوع فراگیر ویروس کرونا آن را به هم ریخته است، بین الملل گرایی لیبرال برای هر همگان دستاوردی دارد. بین الملل گرایی لیبرال برای کسانی که از سیاست خارجی متعادل تر دفاع می کنند، چندجانبه گرایی بیشتر و نظامی گری کمتر را به همراه دارد و برای کسانی که خواستار رهبری جهانی آمریکا هستند ایالات متحده ای را به نمایش خواهد گذاشت که بار دیگر از توان دیپلماتیک خود استفاده صحیح خواهد کرد. بین الملل گرایی لیبرال همچنین برای کسانی که به رژیم های اقتدارگرا مانند چین و روسیه به عنوان تهدید جهانی فزاینده می نگرند، پیمان ها و هنجارهای بین المللی را به عنوان ابزار در اختیار آمریکا قرار می دهد تا با استفاده از آن ها خودکامه هایی را که می کوشند پایشان را از گلیمشان دراز تر کنند، به عقب براند.
البته، شیوع فراگیر ویروس کرونا می تواند به آسانی جهان را در جهت خلاف خواست های بین الملل گرایان لیبرال که همانا پوپولیسم و بدتر شدن وضعیت دموکراسی در جهان است، سوق دهد. بین الملل گرایان لیبرال تا کنون با واکنش ترامپ در برابر شیوع ویروس کرونا، که عمدتا بر پایه قربانی و متهم کردن دیگران استوار است، مخالفت کرده اند. می توان انتظار داشت که سایر اقتدارگرایان، در آمریکا و دیگر جاها، از این بحران برای پیشبرد برنامه های خودکامه و بیگانه ترس که از دیرباز پیگیری می کرده اند، سود جویند.  
اما چنین گزینه ای اجتناب ناپذیر نیست. در پایان جنگ جهانی دوم به ندرت می شد از قبل تصور کرد که اروپای غربی به آزادی، اتحاد و کامیابی اقتصادی دست خواهد یافت. زمانی که جنگ سرد پایان یافت، گذار مسالمت آمیز در اروپا تضمین نشده بود. در آن دوران رهبری آمریکا و این اعتقاد که همکاری نتیجه می دهد، کار ساز شد. چنان باوری در حال حاضر ممکن است ساده لوحانه یا منسوخ به نظر برسد، اما هنوز هم راه حل درستی است برای حفظ امنیت و موفقیت اقتصادی آمریکا.
ترجمه: حشمت الله رضوی