چرا قانون کار باید اصلاح شود؟

رییس جمهور در روز جهانی کارگر از ضرورت اصلاح قانون کار سخن گفت و از پس گرفتن لایحه قانون کار از مجلس خبر داد. اما چرا قانون کار فعلی نیازمند اصلاح است؟ به گزارش پایگاه خبری فریادگر، بخش خصوصی مدت‌هاست که در اقتصاد کشور تحلیل رفته و رنگ باخته و تنها نامی از آن باقی مانده است. هدف از ارائه این مطلب بازکاوی وضعیت اقتصاد کشور، بخش خصوصی، و مهمتر از همه نارسایی‌های قانون کار فعلی است که مطلقا پاسخگوی زمان نیست، و به تبع آن شرایطی را بر این جامعه کلان (بخش خصوصی واقعی و کارگران و کارفرمایان) حاکم کرده و به مشکل بیکاری و پیامدهای آن دامن زده است. بخش خصوصی معمولاً باید نقش کارآفرین اصلی را بازی کند، زیرا بخش دولتی تنها در حوزه وظایف قانونی خود می‌تواند اشتغال ایجاد کند، که برآورد سالانه آن در کشور، با توجه به بزرگی بیش از اندازه دولت، از چند هزار فرصت شغلی تجاوز نمی‌کند، هر چند که در مناظره های انتخاباتی اخیر تا 700 هزار نفر مطرح شد. در شرایط کنونی که عرضه نیروی انسانی در بازار کار کشور سر به میلیونها می‌زند، و متقاضی اصلی آن یعنی بخش خصوصی آنچنان که شاید و باید فعال نیست، بیکاری بیداد می‌کند. آشفتگی‌ها و نابسامانی‌های اقتصادی و مالی نیز مزید بر علت هستند، زیرا ریسک سرمایه‌گذاری را افزایش و انگیزه کارآفرینی را کاهش می‌دهند. آموزه‌های جهانی نیز به دولت‌ها سفارش می‌کنند که برای حاکمیت خوب به دو بازوی توانمند نیاز دارند که یکی «بخش خصوصی» و دیگری «جامعه مدنی» است. با توجه به رسالت و احساس مسئولیت و همزمان با «روز کارگر» روز بزرگداشت این قشر انبوه فداکار و کم ادعا، نگارنده در ارتباط با وظیفه ملی به دور از ایرادات مختلف موجود در اداره کشور کوشیده برخی از راههای برون رفت از این مشکلات را با ارایه پیشنهادهایی در مسیر تغییر و اصلاح قانون کار، اصلاح ساختارهای اقتصادی و مالی، و بازنگری در دیگر موانع قانونی کارآفرینی و اشتغالزایی که با سر نوشت میلیونها هموطنمان پیوسته سر و کار دارد بازتاب دهد. وضعیت بخش به اصطلاح خصوصی : در شرایط کنونی اقتصاد کشور، بخش خصوصی تنها یک عنوان خشک و خالی است که بنا بر عادت به هر فعالیت ظاهراً غیردولتی اتلاق می‌شود. بیشتر عرصه‌های تولید کالا و خدمات بطور مستقیم یا غیرمستقیم به انحصار دولت درآمده و ماهیت شبه دولتی به خود گرفته است. البته کاوش در این قضیه که حد و مرز بخش دولتی و خصوصی تا کجاست و چگونه شناسایی می‌شود خود جای بحث و بررسی فراوان دارد، ولی برای شناسایی بخش خصوصی واقعی می‌توان به این دو ویژگی کلی اشاره کرد‌: (1) وابسته نبودن به نهادهای دولتی یا شبه‌دولتی، (2) رقابت‌پذیری. یکی از دلایل منع شدن دولت‌ها از ورود به فعالیت‌های تولیدی و خدماتی در مباحث اقتصادی همین است که کسب و کارهای کوچک و متوسط نمی‌توانند با دولت رقابت کنند. به زبان دیگر وارد شدن دولت به عرصه فعالیت‌های مردمی یا همان بخش خصوصی، اصل رقابت‌پذیری را مخدوش و عرصه را بر فعالیت‌های خصوصی یا کسب وکارهای مردمی تنگ می‌کند. بند (ب) اصل 43 قانون اساسی دولت را از تبدیل شدن به یک «کارفرمای مطلق» نهی کرده است. اصل 44 قانون اساسی نیز صنایع بزرگ و مادر را شایسته دولتی بودن دانسته است، درحالی که امروزه بسیاری از تولیدات ریز و درشت خوراکی و پوشاکی همگی ماهیت دولتی یا شبه دولتی دارند. در ادبیات دولتی دهه‌های گذشته اصطلاح بخش خصوصی معمولا به کار نمی‌رفت و به جای آن بخش غیردولتی گفته می‌شد. ولی این روزها شماری از به اصطلاح دولتمردان، در بیانات خود عبارت «بخش خصوصی واقعی» را به کار می‌برند، و منظورشان همین است که در شرایط کنونی بسیاری از فعالیت‌ها یا کسب و کارهای ظاهراً خصوصی، عملاً خصوصی نیستند. ویژگی‌های اصلی بخش خصوصی کاذب: (1) به شدت وابسته به نهادهای دولتی یا اشخاص ذی‌نفود در دولت است، (2) انحصارگرا و رقابت‌گریز است، (3) و مهمتر از همه غیر مولد است. یعنی هیچ ارزش افزوده‌ای تولید نمی‌کند و جولانگاه آن فعالیت‌های دلالی و واسطه‌گری است. اینگونه فعالیت‌های غیرمولد به جای تولید ارزش افزوده، تولید تورم اقتصادی می‌کنند. با همین توضیح مختصر می‌توان ریشه دو مشکل اصلی اقتصاد کشور را شناسایی کرد: (1) بیکاری، (2) تورم اقتصادی. اثبات این دو مشکل نیازی به آمار و ارقام ندارد و مردم عملاً آن را حس می‌کنند و از آن رنج می‌برند. دولت مدعی است که نرخ تورم را کاهش داده ولی هنوز ادعای آشکاری در مورد کاهش نرخ بیکاری از دولت شنیده نشده، اگرچه وعده آن داده شده است. ما نمی‌دانیم که دولت برای کاهش نرخ تورم چه ترفندی به کار برده، ولی می‌دانیم که اگر زمینه رشد و شکوفایی بخش خصوصی واقعی فراهم نشود، آثار محسوسی از کاهش نرخ تورم یا افزایش اشتغال مشاهده نخواهد شد. بر پایه اصل 44 قانون اساسی فعلی ایران، اقتصاد کشور از سه بخش دولتی، خصوصی، و تعاونی تشکیل شده است. البته فعالیت‌های تعاونی در بیشتر کشورها جایگاه ویژه خود را دارد، ولی غالباً به عنوان «بخش اقتصادی» شناخته نمی‌شود. باید پرسید ‌دلیل آنکه تدوین کنندگان این قانون با چنین سعه صدری به این بخش از فعالیت‌های اقتصادی نگریسته و آن را در حد و اندازه یک بخش اقتصادی ارزیابی کرده‌اند چیست؟ شاید یک پاسخ منطقی این باشد که در بخش خصوصی آورده اصلی «سرمایه» است، که فراهم کردن آن آسان نیست. درحالیکه در بخش تعاونی سرمایه نقش کمتری دارد و آورده اصلی «نیروی کار» است، یعنی همان‌ اعضای مؤسس شرکت تعاونی که می‌خواهند با تعاون و همکاری یکدیگر کسب و کاری برای خود راه بیندازند. یک شرکت خصوصی اگر در کار خود موفق نباشد ممکن است ورشکسته شود و سرمایه‌اش را ببازد، ولی یک شرکت تعاونی اگر موفق نباشد نهایتاً منحل می‌شود و افراد دوباره بیکار می‌شوند، ولی سرمایه‌ هنگفتی از دست نمی‌رود. به بیان دیگر بالا بودن ریسک سرمایه‌گذاری که مهمترین عامل در کارآفرینی و اشتغالزایی شناخته می‌شود، در بخش تعاونی بسیار کمتر از بخش خصوصی است. البته تعاونی‌ها می‌توانند علاوه بر اشتغالی که برای خودشان فراهم می‌سازند، افرادی را هم استخدام کنند. چه بخش خصوصی و چه تعاونی برای استخدام و بکارگیری افراد با «قانون کار» سروکار خواهند داشت. با توجه به این واقعیت ملموس و در شرایط فراهم نبودن زمینه شکوفایی بخش خصوصی، کارشناسان حقوقی و اقتصادی بخش تعاون می‌توانند رویکردها و راهکارهایی برای پشتیبانی، تسهیل، و تداوم فعالیت تعاونی‌های تولیدی به کار گیرند. این رویکردها جدا از پیشنهادهای اصلاحی قانون کار است، ولی در هرصورت ناکارآمدی قانون کار می‌تواند ریسک سرمایه‌گذاری و کارآفرینی را افزایش و انگیزه مردم را کاهش دهد، و بالطبع زمینه رشد و شکوفایی بخش خصوصی و حتی تعاونی را محدود سازد. قانون کار کنونی که در فضای سیاسی اواخر دهه 60 و اوج رویارویی جریان‌های فکری و سیاسی اوایل انقلاب اسلامی به تصویب رسیده است، به دلیل نگرانی از احتمال نفوذ جریان چپ در تشکل‌های کارگری و کارفرمایی، عملاً هیچ فضایی برای رسمیت دادن به این تشکل‌ها در نظر نگرفته است. با فروپاشی کمونیزم این نگرانی از میان رفته و لزوم به رسمیت شناختن اتحادیه‌های کارگری و بازنگری در قانون کار بیش از پیش احساس می‌شود. همانگونه که در آغاز بحث اشاره شد، دلایل مهجور ماندن بخش خصوصی، منحصر به تاخت و تاز دولت یا عناصر وابسته به دولت در عرصه کسب وکارهای مردمی نیست، و دلایل عمده دیگری دارد که عبارتند از : (1) موانع، محدودیت‌ها، و سختگیری‌های بی‌مورد قانون کار در شکل‌گیری کسب و کارهای خصوصی. در واقع قانون کار با‌ پشتیبانی بی‌رویه و یکجانبه از حقوق کارگران در برابر کارفرمایان، عملاً کارفرمایان را از کارفرمایی پشیمان و ریشه کارآفرینی را خشک کرد. همان کارگرانی که در روزگار جوانی از پشتیبانی قانون کار احساس امنیت بیشتری می‌کردند و از آن خشنود بودند، امروزه در سنین سالمندی و بازنشستگی شاهد بیکاری فرزندان خود هستند. در ادامه مطلب به مشکلات قانون کار با تفصیل بیشتری اشاره خواهد شد. (2) نابسامانی‌های موجود در ساختار اقتصاد کشور که عرصه را بر فعالیت‌های مفید و تولیدکننده ارزش افزوده بسته و بر فعالیت‌های واسطه‌گری باز گذاشته است. در یک چنین شرایط نابسامان، واردات بی‌رویه کالاها توسط وارد کنندگان انحصاری وابسته، و آثار منفی آن در کاهش فعالیت‌های کشاورزی از قبیل تبدیل اراضی کشاورزی به مسکونی، تشدید مهاجرت از روستاها به شهرها و افزایش عرضه نیروی کار در مناطق شهری، تخریب برنامه‌های شهری به دلیل رشد پدیده حاشیه نشینی، گسترش زمینه برای انواع فعالیت‌های اقتصادی زیرزمینی، قاچاق، بزهکاری، اعتیاد، و... نیازی به اثبات ندارد و اظهر من‌الشمس است. (3) مفاسد و نابسامانی‌های سیستم مالی کشور که زمینه سوء‌استفاده را برای عناصر وابسته به دولت فراهم کرده است. دو نرخی بودن ارز، متفاوت بودن شرایط پرداخت وام‌های بانکی با بسترهای قانونی مجازی برای راه‌اندازی واحدهای تولیدی و خدماتی به ظاهر موجه، هر فردی را ممکن است برای سوء‌استفاده وسوسه کند. هم دولت و هم سوء‌استفاده‌کنندگان می‌توانند رفتار نادرست خود را با قوانین و مقررات حاکم توجیه کنند. مثلاً یکی از توجیهات دولت برای متفاوت بودن نرخ ارز، فراهم کردن امکان ورود کالاهای اساسی ارزان‌تر به بهانه حمایت از اقشار آسیب‌پذیر بوده است، ولی سود اصلی را همان وارد کنندگان محترم انحصاری برده‌اند. اصلا ضرب‌المثل معروف «یک شهر و دو نرخ» در اشاره به همین آشفتگی‌ها و نابسامانی‌ها ساخته شده است. (4) سیستم مالیاتی کشور از عدالت اجتماعی و اقتصادی برخوردار نیست. یک سیستم مالیاتی درست با گرفتن مالیات از اشخاص حقیقی و حقوقی پر درآمد و هزینه کردن آن در بخش‌های آموزش، بهداشت، تأمین اجتماعی و مانند آن برای اقشار کم درآمد، می‌تواند به تعدیل توزیع درآمد کمک کند. در وضعیت فعلی بسیاری از مودیان واقعی از پرداخت مالیات می‌گریزند، و بالعکس، حقوق و دستمزد ناچیز بسیاری از حقوق‌بگیران و مزد بگیران که تناسبی با هزینه جاری زندگی ندارد مشمول پرداخت مالیات قرار می‌گیرد. با توجه به موارد مذکور، الزام دولت به رشد و شکوفایی بخش خصوصی و تعاونی به منظور ایجاد اشتغال و افزایش رفاه اقتصادی و اجتماعی و قطع وابستگی دولت و مردم به درآمد نفت بیش از پیش آشکار می‌شود. لزوم تدوين يک قانون کار منعطف ویژگی‌های یک قانون کار منعطف و قابل اجرا در همه شرایط، که بتواند زمینه‌ساز شکل‌گیری فعالیت‌های مولد و شکوفایی اقتصادی و رونق کسب و کار را در پی داشته باشد، مبحث بسیار مفصلی است و در این مقاله تنها به برخی از مهمترین ویژگی‌های شکلی و محتوایی آن پرداخته می‌شود: 1-‌ مفصل بودن قانون کار فعلی با یک بررسی بی‌طرفانه اگر بگوئیم که قانون کار فعلی عملاً به ترمز کار و اشتغال تبدیل شده، سخنی به گزاف نگفته‌ایم. به این ترمز سی‌ و‌اند ساله باید هرچه زودتر پایان داده شود تا کارها دوباره راه بیفتند. قانون کار به زبان ساده یعنی پوشاندن لباس قانونی به «روابط کار». روابط کار نیز به معنی کلیه روابط میان کارگر و کارفرما و رعایت حقوق طرفین (روابطی مانند مدت قرارداد، عنوان شغل یا حرفه، محل انجام کار، ساعات کار هفتگی، تعیین دستمزد بر‌اساس طبقه‌بندی مشاغل، برخورداری از بیمه تأمین اجتماعی، تعطیلات کارگری، داشتن حق مرخصی، شرایط کار اضافی و پرداخت اضافه‌کار، شرایط کار شیفتی و... ) در آن است. این موارد باید با رویکرد برد ـ برد در قانون کار مشخص شده و قراردادهای کار از آن پیروی کنند. دست‌اندرکاران و متخصصان مسائل کارگری ماهیت روابط کار را به خوبی می‌شناسند. با شناسایی مهمترین و اصلی‌ترین روابط کار و کارگری و نوشتن یک ماده قانونی برای هر یک، به شرط آنکه هیچ مورد مهمی از قلم نیفتد، قانون کار تا این اندازه مفصل نخواهد شد. قانون کار فعلی مشتمل بر 203 ماده و 121 تبصره است، در حالیکه در شرایط کنونی اصلی‌ترین روابط کار مانند نوشتن قرارداد، مشخص کردن عنوان شغل، بیمه کردن کارگر، و بسیاری از حقوق بدیهی و اولیه کارگران در مشاغل غیر رسمی غالبا رعایت نمی‌شود. با مرور متن قانون و غربال کردن و جدا کردن مسائل اصلی مرتبط با روابط کار از مسائل فرعی و بعضا بی‌ارتباط با روابط کار، ملاحظه خواهد شد که حجم مواد بسیار فراتر از آن است که همه مراکز کار و فعالیت یا کارگاه‌ها بتوانند خود را با یکایک این مواد منطبق و سازگار کنند. به هرحال کارگاه‌ها از نظر بخش فعالیت (کشاورزی، صنعتی، خدماتی)، و از نظر نوع فعالیت (دائمی، موقت، فصلی، یک شیفت، چند شیفت و ) و نیز اندازه کارگاه برحسب طبقه‌بندی تعداد کارگران، بسیار متفاوتند. بدیهی است همه کارگاه‌ها با همه تنوعی که دارند نخواهند توانست مو به مو و ماده به ماده با این قانون 203 ماده‌ای انطباق یابند. قانون کار خوب باید از قابلیت تطبیق و سازگاری با همه مراکز کار و کارگاه‌ها برخوردار بوده و شمول عام داشته باشد. پس قانون کار ناگزیر باید به اصلی‌ترین روابط میان کارگر و کارفرما که در همه کارگاه‌ها مصداق عینی داشته باشد بسنده کند، و جزئیات و موارد فرعی و استثنایی را به آئین‌نامه داخلی کارگاه‌ها واگذار نماید. چوب مفصل بودن قانون کار را بیش از همه کارگاه‌های کوچک خوردند، چون نمی‌توانستند خود را با آن تطبیق دهند. یک کارفرمای کوچک که با حداقل سرمایه و امکانات توانسته باشد علاوه بر خودش برای 5 یا 6 کارگر دیگر فرصت شغلی فراهم کند، قطعاً امکان تطبیق کامل با این قانون مفصل را نخواهد داشت. بر پایه ماده 191 قانون کار «کارگاه‌های کوچک کمتر از ده نفر را می‌توان برحسب مصلحت موقتاً از شمول بعضی از مقررات این قانون مستثنی نمود. تشخیص مصلحت و موارد استثناء به موجب آئین‌نامه‌ای خواهد بود که با پیشنهاد شورای عالی کار به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید». در واقع ماده 191 با اذعان به نامنعطف بودن قانون کار، به جای حل مسأله صورت مسأله را پاک کرده است. کسانی که با آمار و ارقام سروکار دارند نیک می‌دانند که بخش اعظم فرصت‌های شغلی را همین کارگاه‌های کوچک فراهم می‌سازند، و مستثنی شدن آنها از شمول قانون کار به معنی محروم ماندن خیل عظیمی از کارگران از حمایت قانونی است. این عبارت «بعضی از مقررات این قانون» به معنی همان موادی از قانون است که نمی‌تواند شمول عام داشته باشد، و ارتباطی به کوچک یا بزرگ بودن کارگاه هم ندارد. به همین جهت جایگاه این موارد ویژه و استثنائی نه در متن قانون کار، بلکه در آئین‌نامه داخلی کارگاه‌هاست. موضوعاتی که به یک یا چند نوع از کارگاه‌ها مربوط می‌شود باید در آئین‌نامه داخلی همان نوع کارگاه‌ها نوشته شود و نه در متن قانون کار. از آنجا که تنوع فعالیت و پراکندگی جغرافیایی کارگاه‌ها بسیار زیاد است، تهیه و تدوین آئین‌نامه داخلی هر کارگاه با توجه به شرایط ویژه آن کارگاه و امکان نظارت قانونی بر آنها نباید از کنترل مسئولان وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی خارج شود. بدین منظور کارشناسان حقوقی وزارتخانه می‌توانند کارگاه‌ها را با توجه به تنوع آنها در چند گروه یا تیپ طبقه‌بندی نموده و برای هر تیپ یک پیش‌نویس آئین‌نامه تدوین کنند. این پیش‌نویس در بردارنده ویژگی‌های اصلی فعالیت آن گروه از کارگاه‌ها خواهد بود. به این ترتیب ممکن است 10 یا 20 تیپ آئین‌نامه داشته باشیم. با این همه باز هم امکان دارد یک کارگاه نتواند با شرایط یک تیپ از این پیش‌نویس‌ها بطور کامل تطبیق یابد. پس باید حق داشته باشد که بعضی از مواد آن را تغییر دهد یا با موادی از تیپ‌های دیگر جابجا کند، به شرط آنکه در فرایند قانونی، این پیش‌نویس را نهایتاً به تأیید اداره کار و امور اجتماعی محل برساند تا مغایرتی با متن قانون نداشته باشد و جنبه قانونی و اجرایی پیدا کند. پیشنهاد خلاصه کردن قانون کار و واگذار کردن جزئیات به آئین‌نامه داخلی پیشنهاد جدیدی نیست، و تعاونی‌ها نیز با همین رویکرد اقدام به تهیه آئین‌نامه‌های تیپ نموده و زمینه تأسیس، ثبت، و گسترش شرکت‌های تعاونی را فراهم ساخته‌اند. مجموعه قانون کار و آئین‌نامه مصوب داخلی کارگاه درحکم قانون کار برای آن کارگاه خواهد بود، با این اطمینان که دیگر چیزی از قلم نیفتاده و همه ابعاد اصلی، فرعی، و استثنایی روابط کار در این مجموعه گنجانده شده است. این پویایی و انعطاف‌پذیری از لحاظ شکلی می‌تواند بخشی از مشکلات تسری قانون کار به همه کارگاه‌ها و مراکز کار و فعالیت را حل و فصل نموده و دلیلی برای مستثنی شدن بخشی از کارگران از حمایت قانون وجود نداشته باشد. همچنین یک قانون جمع و جور و شسته و رفته و انعطاف‌پذیر امکان نظارت بیشتر را فراهم نموده و موجب دلگرمی کارفرمایان خواهد شد و با رفع نگرانی‌های بی‌مورد، زمینه رشد اشتغال در جامعه را فراهم خواهد نمود. حامیان قانون فعلی قطعاً در برابر این پیشنهاد بدیهی و منطقی جبهه‌گیری خواهند کرد. مثلاً با این استدلال که اگر اختلافی میان کارگر و کارفرما پیش بیاید که در قانون پیش‌بینی نشده باشد، این قانون ناقص خواهد بود. با این استدلال همه جزئیات کار، حتی مواردی که با احتمال اندک و در شرایط خاص ممکن است پیش بیاید، باید در قانون مشخص شده باشد تا قانون از هر نظر کامل و جامع باشد. پاسخ این است که همه اختلافات احتمالی قابل پیش‌بینی و تعبیه در قانون نخواهند بود، و سازوکار رسیدگی به اختلافات نیاز به تشکل‌هایی دارد که قانون فعلی از پذیرفتن آنها خودداری نموده است. این راهکار پیشنهادی برای پویایی و انعطاف‌پذیری قانون کار ارائه شد که به موجب آن قانون کار نه در یک متن واحد، بلکه در دو متن مکمل یکدیگر (قانون کار و آئین‌نامه داخلی کارگاه) تنظیم شود و به تصویب برسد. 2-‌ مرحله تکامل‌یافتگی قانون کار بررسی‌های تطبیقی نشان می‌دهد که در بعضی از کشورها تعداد مواد قانون کار بسیار بیشتر است و گاه از 500 ماده هم فراتر می‌رود. دلیل آن تکامل یافتگی قانون کار است. قانون کار در طول زمان و در بستر مذاکرات دسته جمعی میان طرفین اصلی روابط کار تکامل می‌یابد. در فرایند این مذاکرات طرفین مذاکره (اتحادیه‌های کارگری و کارفرمایی) رفته رفته پخته‌تر شده و بیش از پیش می‌توانند از منافع طرف خود دفاع نمایند. در کشورهایی که شکل‌گیری این اتحادیه‌ها چندین دهه را پشت سر گذاشته، قانون کار بر‌اساس دستاوردهای تاریخ چند ده ساله خود بسیار پیشرفته‌تر و قطعاً مفصل‌تر است. اگر یک چنین قانون تکامل یافته‌ای ترجمه و در کشور دیگری که این مراحل را تجربه نکرده است به اجرا گذاشته شود، نه تنها کمکی به تسهیل روابط کار نخواهد کرد، بلکه دردسر ساز خواهد شد. قانون هر کشور باید حاصل تدوین تجارب تاریخی همان کشور باشد. در کشور ما چه پیش از انقلاب و چه پس از آن اتحادیه‌های کارگری رسمیت نداشتند، و دولت قانون کار را به صورت یکجانبه نوشته و به اجرا گذاشته است. ناگفته نماند که فصل ششم قانون کار، برای خالی نبودن عریضه، تشکل‌هایی مانند انجمن‌های اسلامی، انجمن‌های صنفی، و نماینده کارگران را به رسمیت شناخته است، ولی با این همه در تبصره 4 ماده 131 «کارگران یک واحد فقط می‌توانند یکی از سه مورد شورای اسلامی کار، انجمن صنفی یا نماینده کارگران را داشته باشند». یعنی حتی این تشکل‌های خودساخته و مورد تأیید دولت نمی‌توانند در یک کارگاه در کنار یکدیگر حضور داشته باشند. 3- چگونگی رفع یکجانبه‌گرایی قانون کار : در این نکته که قانون کار بایستی با رویکرد سه جانبه (کارگر ـ کارفرما ـ دولت) نوشته شود یک توافق جهانی وجود دارد. دو جانب اصلی همان کارگر و کارفرما هستند، زیرا قانون کار روابط میان این دو را تنظیم می‌کند. ولی دولت به عنوان جانب سوم باید نقش نظارتی داشته باشد، که هرگونه توافق میان کارگر و کارفرما عادلانه بوده و ناقض قوانین دیگر و به ویژه قانون اساسی نباشد. متأسفانه تشکل‌هایی که طرفین کارگر و کارفرما را نمایندگی کنند چه در پیش از انقلاب اسلامی و چه پس از آن، هرگز رسمیت قانونی نداشتند. در سال‌های پیش از انقلاب، کارفرمایان بزرگ مانند صاحبان صنایع بزرگ بخش خصوصی می‌توانستند به عنوان نماینده کارفرمایان با دولت مذاکره کنند، و فقط کارگران سرشان بی کلاه بود، ولی در جو سیاسی و اجتماعی سال‌های آغازین انقلاب، این کارفرمایان به درست یا نادرست انگ وابستگی به نظام شاهنشاهی را بر پیشانی داشتند، و چهره‌های شناخته شده‌تر نیز از کشور گریخته بودند. به این ترتیب دولت در سال 1368 به تنهایی و به صورت یکجانبه اقدام به تدوین قانون کار و تصویب آن در مجلس نمود، البته اختلافات میان مجلس و شورای نگهبان موجب پادرمیانی مجمع تشخیص مصلحت نظام شد، و سرانجام در سال 1369 قانون کار به اجرا درآمد. در شرایط آن سالها، کوچکترین جانبداری از حقوق کارفرمایان می‌توانست دولت وقت را متهم به حمایت از سرمایه‌داران نماید، و به همین جهت قانون کار با گرایش بیشتر به حقوق کارگران و نادیده انگاشتن برخی از حقوق کارفرمایان تدوین یافت. ای کاش این حمایت یکجانبه به سود کارگران تمام می‌شد، ولی دیدیم که به زیان آنها تمام شد. رابطه میان کارگر و کارفرما باید یک رابطه برد ـ برد باشد. یعنی هم کارفرمایان انگیزه کارآفرینی داشته و زمینه کار را فراهم سازند، و هم کارگران از فراهم بودن فرصت‌های شغلی بهره‌مند گردند و نگران بیکاری نباشند. طبیعی است که این قانون در سالهای اولیه از سوی محافل کارگری بسیار پسندیده و مقبول باشد، ولی با گذشت زمان و کاهش انگیزه‌های سرمایه‌گذاری و کارآفرینی، تقاضا برای استخدام کارگران رو به کاهش و فشار بیکاری بر کارگران و کارجویان رو به افزایش گذاشت. کارگران دیروز از اینکه کارفرمایان نمی‌تواند به راحتی آنها را اخراج کنند شاید راضی بودند، ولی امروز از این که کسی فرزندان بیکارشان را استخدام نمی‌کند قطعاً ناراضی هستند، پس یک قانون کار خوب باید از تداوم اشتغالزایی و کارآفرینی حمایت کند، نه صرفاً از ثبات استخدامی کارگران. در رویکرد سه‌جانبه‌گرایی هریک از سه جانب باید نقش خودش را بازی کند، پس به رسمیت شناخته شدن تشکل‌های کارگری و کارفرمایی پیش‌زمینه تدوین یک قانون کار خوب خواهد بود. این تشکل‌ها باید توسط خود کارگران و کارفرمایان و از پائین به بالا ایجاد شود، نه آنکه دولت بخواهد کارگران و کارفرمایان را راسا در تشکل‌های خود ساخته از بالا به پائین مانند شوراهای اسلامی و انجمن‌های صنفی متشکل سازد. 4-‌ آنچه در بطن و متن جامعه می‌گذرد: جدا از آنچه در قانون کار نوشته شده، اگر با چشم باز نگاهی به بازار کار کنونی بیندازیم، در یک سوی این بازار بی رونق انبوه کارجویان و در سوی دیگر آن کارفرمایان کم شمار دیده می‌شوند. بنا بر یک اصل اساسی در اقتصاد آزاد، قیمت از برخورد عرضه و تقاضا به دست می‌آید، چنانکه هرچه عرضه بیشتر و تقاضا کمتر باشد قیمت پائین‌تر خواهد بود، و بالعکس. پس در این شرایط نابرابر عرضه و تقاضای نیروی کار، پائین بودن قیمت کار (یعنی دستمزد) بسیار طبیعی است. هرچه کارفرمایان بیشتر ناز کنند، کارگران ناگزیر باید بیشتر نیاز کنند. به قول خواجه شیراز « چو یار ناز نماید شما نیاز کنید». امروزه بیشتر کارفرمایان هیچ قراردادی با کارگران خود نمی‌بندند تا خود را بیهوده گرفتار قانون کار نکنند، دستمزدهایی به مراتب کمتر از حداقل دستمزد مصوب می‌پردازند و طبعأ بیمه کردن کارگران هم منتفی است. بطور طبیعی حداقل دستمزد باید به کارگران ساده و بی تخصص پرداخته شود، و کارگرانی که تجارب بالاتر و تحصیلات تخصصی‌تری دارند باید به نسبت دستمزد بیشتری بگیرند. با نگاهی به اطراف و در میان دوستان و آشنایان می‌توان تعدادی از فارغ‌التحصیلان دانشگاهی را دید که بدون قرارداد رسمی، بدون برخورداری از حق بیمه و با دستمزدی به مراتب کمتر از حداقل دستمزد تعیین شده کار می‌کنند و هیچ اعتراضی هم نمی‌کنند، زیرا در این شرایط نابرابر، هر اعتراض کوچک از سوی کارگر می‌تواند به قطع این رابطه شفاهی و غیر رسمی بینجامد. ماده 6 قانون کار به استناد اصول قانون اساسی بهره‌کشی از کار دیگران را منع کرده است. ولی شواهدی که در بالا اشاره شد عملاً شیوع بیگاری و بهره‌کشی را به اثبات می‌رساند. برای مثال، بیشتر دستمزدها در مشاغل غیر رسمی بسیار کمتر از حداقل هزینه جاری زندگی است. تعریف بهره‌کشی و بیگاری این است که استثمار کننده بدون پرداخت دستمزد افرادی را به کار گیرد. ولی این استثمار کننده فرضی آن اندازه عقل و درایت دارد که برای زنده نگه داشتن این افراد، حداقل خوراک و جایی برای خوابیدن فراهم سازد. با یک حساب سرانگشتی، برآورد هزینه همین حداقل خوراک و جایی برای استراحت نشان خواهد داد که مبلغ آن غالباً از دستمزدهایی که پرداخت می‌شود بیشتر است. اثبات این ادعا چندان هم دشوار نیست، اگر کارگران همین مشاغل غیر رسمی از کارفرمایان خود درخواست کنند که به جای دستمزد، فقط جایی برای خوابیدن و سه وعده غذای ساده به آنها بدهد، کارفرما قطعاً نخواهد پذیرفت. این نتیجه حمایت قانون کار از کارگر است، حمایت یکجانبه‌ای که دودش فقط به چشم کارگر رفت. 5-‌ نمونه‌هایی از تناقض قانون کار با متن زندگی: در زیر به موادی از قانون کار اشاره می‌شود که آشکارا غیرمنطقی است و تناسبی با شرایط امروز جامعه ندارد : - به موجب مواد 15 تا 20 قانون کار و تبصره‌های آن، قرارداد کار تحت هیچ شرایطی قطع نمی‌شود و فقط به حالت تعلیق در می‌آید و کارفرما مکلف به پرداخت کلیه حقوق قانونی و حق سنوات و غیره می‌باشد. - به موجب ماده 27 «هرگاه کارگر در انجام وظایف محوله قصور ورزد و یا آئین‌نامه‌های انظباطی کارگاه را پس از تذکرات ‌کتبی نقض نماید کارفرما حق دارد درصورت اعلام نظر مثبت شورای اسلامی کار علاوه بر مطالبات و حقوق معوقه به نسبت هرسال سابقه کار معادل یکماه آخرین حقوق کارگر را به عنوان (حق سنوات) به وی پرداخته و قرارداد کار را فسخ نماید...». انصافاٌ اگر کارفرما خود رأساً تصمیم به اخراج کارگر بگیرد، پرداخت سنوات حق طبیعی کارگر خواهد بود، ولی آیا کارفرما به کارگری که کار نمی‌کند یا در انجام وظایف خود قصور می‌ورزد باید پاداش بدهد؟ - به موجب ماده 30 «چنانچه کارگاه بر اثر قوه قهریه (زلزله، سیل و امثال اینها) و یا حوادث غیرقابل پیش‌بینی (جنگ و نظایر آن) تعطیل گردد و کارگران آن بیکار شوند پس از فعالیت مجدد کارگاه، کارفرما مکلف است کارگران بیکار شده را در همان واحد بازسازی شده و مشاغلی که در آن به وجود می‌آید به کار اصلی بگمارد». می‌توان پرسید اگر خود کارفرما نیز بر اثر این حوادث جان باخته باشد تکلیف کارگران بی‌کار شده چه خواهد بود؟ - پاسخ را پیشاپیش ماده 12 قانون داده است «هرنوع تغییر حقوقی در وضع مالکیت کارگاه، از قبیل فروش یا انتقال به هرشکل، تغییر نوع تولید، ادغام در مؤسسه دیگر، ملی شدن کارگاه، فوت مالک و امثال این‌ها، در رابطه قراردادی کارگرانی که قراردادشان قطعیت یافته است مؤثر نمی‌باشد و کارفرمای جدید، قائم مقام تعهدات و حقوق کارفرمای سابق خواهد بود». ملاحظه می‌شود که در نظر قانونگذار دهه 60 ، قرارداد کار همچون یک پیوند آسمانی است که تحت هیچ شرایطی گسیخته نمی‌شود. آیا محتوای قانون 25 سال پیش با آنچه امروز در متن و بطن جامعه می‌گذرد تناسبی دارد؟ با مقایسه قانون کار اواخر دهه 60 و قانون مدیریت خدمات کشوری اواخر دهه 80 ملاحظه می‌شود هرچه قانون کار بر دوام و استحکام قرارداد کار پافشاری نموده، قراردادهای استخدامی کارمندان دولت کم‌دوام‌تر و سست‌تر شده است. چگونه است که کارفرمای دولتی می‌کوشد تعهدات استخدامی خود را سبک‌تر سازد، ولی کارفرمای خصوصی را همچنان زیر بار تعهدات سنگینی که به نمونه‌هایش اشاره شد نگه داشته است؟ کارگران، کارفرمایان، و دولت (یعنی هر سه جانب اصلی روابط کار) قطعاً به لزوم بازنگری در قانون کار پی برده‌اند، ولی به دلیل خاموش بودن دو جانب اصلی روابط کار و گسیختگی در این رابطه سه جانبه، هیچ کاری صورت نمی‌گیرد. 6-‌ قانون کار و نقش آن در اشتغال: در ادامه بررسی برخی از مشکلات قانون دست و پا گیر فعلی، توجه خوانندگان گرامی به نتایج اجرایی قانون یعنی موضوع اشتغالزایی و کارآفرینی جلب می‌شود: اشتغال یکی از نیازهای حیاتی جامعه و موضوع اصل 28 قانون اساسی است، که متأسفانه در وادی چالش‌های سیاسی کشور در سه دهه گذشته گم شده و مورد غفلت قرار گرفته است. قانون کار با ساختار کنونی نه تنها اشتغال را تسهیل نمی‌کند، بلکه خود به یکی از موانع آن تبدیل شده است. در متن قانون کلمات تحکم‌آمیز و مؤکدی مانند «موظفند» و «مکلفند» فراوان به چشم می‌خورد. بطور طبیعی مخاطب این کلمات باید یکی از سه جانب روابط کار یعنی کارگر، کارفرما یا دولت (وزارت کار یا سازمان‌های دولتی) باشند. مواد و تبصره‌هایی که خود دولت را مخاطب ساخته و مکلف نموده‌اند معیار تعهد دولت در ایجاد اشتغال است، ولی شمارش و مقایسه تعداد مواد و تبصره‌هایی که طرفین اصلی روابط کار (کارگر و کارفرما) را مخاطب قرار داده‌اند می‌تواند معیاری برای جانبداری یا بی‌طرفی قانون باشد. با بررسی همه مواد و تبصره‌های قانون ملاحظه شد که قانون کار در 38 مورد کارفرما، و فقط در دو مورد کارگر را موظف یا مکلف شناخته است. گذشته از این ایراد شکلی، ایرادات ماهوی نیز وجود دارند که نه با شمارش مواد، بلکه با تحلیل محتوای قانون آشکار خواهند شد. یکی از این تحلیل‌ها بی‌توجهی قانونگذاران به انگیزه‌های طبیعی مردم در پذیرش و اجرای قانون است. قدرت قانون تنها در بکارگیری الفاظ و عبارات آمرانه و تحکم‌آمیز نیست، بلکه در توجه به زمینه‌های طبیعی و منطقی اجرای آن است. اگر مفاد قانون منطقی بوده و مردم اجرای آن را به سود خود بدانند غالباً به آن گردن می‌نهند و اگرنه، به هر شکل ممکن از اجرای آن طفره می‌روند و سر باز می‌زنند. همه تأکیدات و پافشاری‌های یکسویه قانون کار بر وظایف و تکالیف کارفرما به سادگی قابل نقض است، چنانکه امروز شاهد آن هستیم. اولاً بیشتر کارفرمایان از کار تولیدی و خدماتی روی‌گردان شده و سرمایه خود را در فعالیت‌های دلالی و واسطه‌گری به کار گرفته‌اند و ثانیا برای مشاغل موجود هم اکثرا قرارداد مکتوبی با کارگران نمی‌بندند تا هیچگونه پایبندی و پاسخگویی به تکالیف قانونی نداشته باشند. در تیتر روزنامه همشهری در اواخر سال گذشته به نقل از وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی در مرکز همایش‌های صدا و سیما آمده است: « 7 میلیون شاغل بیمه ندارند». در متن خبر نیز آمده است «از 22 میلیون شاغل کشور 15 میلیون نفر بیمه هستند و 7 میلیون نفر در مشاغل غیر رسمی فعالیت می‌کنند». با یک برداشت ساده تقریباً دو سوم شاغلان بیمه هستند و یک سوم از بیمه محرومند. ولی در این آمار مختصر، واقعیت بزرگی پنهان است: اولا آمار اشتغال خیلی شفاف نیست، زیرا تعریف اشتغال در نظام آماری کشور تا اندازه‌ای سست و بی‌پایه است و بخشی از بیکاری‌های پنهان مانند طیف گسترده‌ای از مشاغل غیرمولد، مقطعی، و بی‌محتوا را نیز در بر می‌گیرد. با تعریفی شفاف‌تر و واقع‌بینانه‌تر از اشتغال، آمار شاغلان قطعاً کمتر از 22 میلیون نفر و نرخ بیکاری بسیار بیشتر از 5/10 درصد خواهد بود. ثانیاً با فرض درست بودن این آمار، بخشی از آن 15میلیون نفر بیمه شده را کارمندان دولت و کارکنان نظامی و انتظامی و نیز کارگران شرکت‌های دولتی تشکیل می‌دهند که زیر پوشش کارفرمای دولتی بوده و همگی از بیمه‌های بازنشستگی خاص خود برخوردارند. همچنین بخشی از آنها خویش‌فرمایانی هستند که تحت پوشش بیمه خودشان می‌باشند. اگر آمار بیمه‌شدگان دولتی و خویش‌فرمایی را از کل شاغلان کشور کم کنیم، تعداد کارگرانی که توسط کارفرمایان خصوصی زیر پوشش بیمه‌ تأمین اجتماعی قرار گرفته‌اند احتمالا کمتر از آن 7 میلیون نفری خواهد بود که بیمه شده‌اند. به این ترتیب تکلیف مقرر در ماده 148 قانون کار که کارفرما را مکلف به بیمه کردن کارگران نموده است عملاً بلا اثر بوده و کارفرمایان خصوصی بیش از 50 درصد کارگران یا به گفته وزیر «مشاغل غیر رسمی» را از موهبت بیمه محروم کرده‌اند. وزیر مزبور در ادامه سخنان خود افزوده که سالانه به 800 تا 900هزار فرصت شغلی جدید نیاز داریم در حالیکه ظرفیت واقعی اشتغالزایی کشور در سال گذشته حدود 240هزار بوده است. این موج فراگیر و فزاینده بیکاری و این حجم بالای مشاغل غیر رسمی، با آن عبارات مؤکد و تحکم‌آمیز قانون کار هیچ تناسبی ندارد. واقعیت پنهان دیگر آنکه در این آشفته بازار اشتغال، نه تنها آن 7 میلیون نفری که بیمه نشده‌اند، بلکه حتی بیمه شدگان هم زیان دیده‌اند. کارگرانی که در چند دهه پیش تحت پوشش بیمه تأمین اجتماعی بودند و حق بیمه خود را به صندوق تأمین اجتماعی پرداخته‌اند، امیدوار بودند که امروز از موهبت بازنشستگی و سطح معیشت قابل قبولی برخوردار باشند. ولی کسانی که در سال‌های اخیر به عضویت صندوق تأمین اجتماعی در آمده و حق بیمه می‌پردازند فقط کارگران شرکت‌های دولتی و معدودی از شرکت‌های خصوصی هستند، و شاغلان 7 میلیون شغل غیر رسمی عملاً حق بیمه‌ای نمی‌پردازند. این موضوع تأثیر قابل ملاحظه‌ای بر کاهش عواید صندوق تأمین اجتماعی گذاشته و دخل و خرج صندوق را بسیار نامتعادل ساخته است، چنانکه توانایی پرداخت حقوق بازنشستگی قابل قیاس با حداقل هزینه زندگی به کارگران بازنشسته را ندارد. اگر قانون کار برای کارفرمایان انگیزه کافی ایجاد کرده بود، امروز احتمالاً تعداد بیشتری از آن 7 میلیون نفر شاغلان غیر رسمی بیمه بودند و حق بیمه می‌پرداختند و صندوق تأمین اجتماعی نیز این همه در تنگنای مالی قرار نمی‌گرفت. البته این گرفتاری مبتلابه همه صندوق‌های بازنشستگی اعم از کشوری و لشگری است و بحث آن مجال دیگری می‌طلبد. موانع دیگری مانند بالا بودن ریسک سرمایه‌گذاری، تمرکز بیش از اندازه امور در دولت، انحصارات فلج کننده بخش خصوصی و دیگر معضلات اجتماعی و فرهنگی، ریشه در مفاسد و نابسامانی‌های اقتصادی و مالی دارند که معلوم نیست رسیدگی به آنها از وظایف کدام سازمان یا نهاد رسمی است. برای نمونه سازمان برنامه و بودجه کشور که در برنامه‌های پنج‌ساله چهارم و پنجم تعطیل بوده یا به کما رفته بود، و برنامه ششم را ارایه داده چه برنامه روشن و مؤثری برای بهبود شاخص اشتغال دارد؟ بانک مرکزی که اخیرا با نهادهای مالی غیرمجاز دست و پنجه نرم می‌کند چه برنامه‌ای برای شفاف‌سازی امور مالی کشور دارد؟ آیا این برخوردها جناحی و درون‌گروهی است یا در راستای توسعه و فساد زدایی از بخش مالی کشور قرار دارد؟ وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی که خود منتقد شرایط کنونی است، برای بهره‌گیری از پتانسیل‌های قانون اساسی در ایجاد اشتغال و بازنگری در قانون کار ناکارآمد کنونی چه برنامه‌ای دارد؟ مجلس برای پذیرش و پیشبرد اصلاحات قانونی لازم که اشتغال در رأس آن قرار دارد تا چه اندازه آمادگی دارد؟ قوه قضائیه در برخورد با مفاسد کلان اقتصادی و مالی، که گاه و بی‌گاه رسانه‌ای شده و به ناگاه خاموش می‌شوند، تا چه اندازه جدی است؟ اگر به این پرسش‌ها پاسخ عملی داده نشود شکاف عظیم میان عرضه و تقاضای نیروی کار و مفاسد اجتماعی و فرهنگی برآمده از آن همچنان دامنگیر جامعه خواهد بود. ضیاء مصباح دبیر کانون علوم اداری ایران