.ساختار تصمیم گیری در سیاست خارجی آمریکا: نظام حاکم بر ایالات متحده آمریکا، نظامی غیرمتمرکز فدرال از نوع ریاستی است و به گونه ای طراحی شده است که در آن علاوه بر تفکیک نسبی قوا و پراکندگی نسبی قدرت در نهادهای مختلف، گونه ای از خودمختاری ایالتی نیز برقرار شده باشد. در ایالات متحده آمریکا، نهادهای مختلفی در زمینه های گوناگون و در قوای مختلف حکومتی در سطح ملی و ایالتی، به سیاستگذاری مشغول هستند. در حالی که قدرت سیاستگذاری میان سه بخش سنتی حکومت قوای مقننه، مجریه و قضائیه تقسیم شده است اما بسته به ماهیت موضوع و نوع مسأله ای که باید مورد نظر سیاستگذاران قرار گیرد، یکی از این سه نهاد و عموماً یکی از دو نهاد کنگره و ریاست جمهوری در فرآیند سیاستگذاری از قدرت بیشتری برخوردار خواهد بود.2010) (Hook,
1. ساخت قدرت و حکومت در آمریکا، اجازه تدوین سیاستهایی کلان در همه زمینه ها را به نخبگان حاکم در ایالات متحده نمی دهد. بر اساس فرهنگ تکثرگرایانه آمریکائیان و ساخت متمایز و متنوع حکومت با تنوع در نهادهای دموکراتیک، سیاستگذاری کلان در زمینه های مجاز به گونه ای متفاوت صورت می گیرد.
2.- سیاستگذاری در حوزه اقتصادی، اجتماعی و سیاست داخلی دارای عدم انسجام یا ناپایداری های بسیاری در سطح دولت آمریکا است.
3-. سیاستگذاری در حوزه امنیت ملی، سیاست خارجی ـ دفاعی در آمریکا به گونه ای تقریباً منسجم و در راستای طراحی و اجرای استراتژی های بلندمدت حرکت کرده است.
4-. سیاستگذاری کلان یا سیاستهای کلان، بیش تر مربوط به حوزه های امنیت ملی، سیاست خارجی و سیاست دفاعی است که در دوره های مختلف، به اشکال متفاوتی (و نه متضادی) اتخاذ می شود.
5-. گروههای مختلف حاضر در جامعه مدنی، مؤسسات پژوهشی ـ علمی و غیره همگی مراکزی را تشکیل می دهند که در جهتهای مختلف با اهداف متفاوت و بعضاً متعارضی، دور تا دور نهادهای سیاستگذار در ایالات متحده را احاطه کرده اند.
6-. بر حسب اینکه چه گروهی در کاخ سفید حاکم است و چه گروه یا حزبی اکثریت نسبی کنگره را تشکیل می دهد، مؤسسات تحقیقاتی متفاوتی مشغول تهیه گزارش، تدوین قانون، اتخاذ اصول اساسی سیاست گذاری در هر حوزه ای از جامعه می شوند. این مؤسسات، با تفسیر متفاوت (نه لزوماً متباین) از منافع ملی آمریکا، مشغول تهیه گزارشات و توصیه ها به مقامات اجرایی و قانون گذار می شوند.
7.- در آمریکا، حفظ منافع ملی ایالات متحده در حوزه های مختلف، اصل اساسی جامعه و نظام سیاسی آن محسوب می شود و اعتقاد بر اینست که در حوزه های مختلف، نیاز به سیاستگذاریهای مختلف است. بر حسب اینکه چه گروه و حزبی در آمریکا بر سر کار باشد، این سیاستگذاری ها می تواند متفاوت باشد.
8.- ساخت قدرت و حکومت در آمریکا، اجازه تدوین سیاستهایی کلان در همه زمینه ها را به نخبگان حاکم در ایالات متحده نمی دهد. بر اساس فرهنگ تکثرگرایانه آمریکائیان و ساخت متمایز و متنوع حکومت با تنوع در نهادهای دموکراتیک، سیاستگذاری کلان در زمینه های مجاز به گونه ای متفاوت صورت می گیرد.
مدل فیلادلفیا (قانون اساسی) با در اختیار قرار دادن هدایت نیروهای نظامی در اختیار کاخ سفید و با قرار دادن مسوولیت تامین بودجه، تمامی نهادهای مرتبط با سیاست خارجی و هزینه های نظامی در دستان کنگره، تمرکز قدرت تصمیم گیری در سیاست خارجی را از نظر قانونی غیر ممکن کرده است. (Spring, 2011)
طبق ماده ۲ قانون اساسی ایالات متحده رئیس‌جمهور در رأس سیاست خارجی و دفاعی این کشور قرار دارد و طراحی و اجرای این سیاست‌ها بعد از تصویب کنگره و سنا و تحت نظارت آنها برعهده وی می‌باشد. اگرچه گاه دیده شده که کنگره و سنا به مراتب نقشی بلاواسطه و برجسته در شکل‌دهی به سیاست‌های مذکور داشته و عملاً هدایت آنها را برعهده گرفته‌اند ولی باز تدوین و اجرای سیاست‌های مذکور در داخل دولت و سیستم اجرایی آن صورت می‌گیرد.
2- دستگاه و عوامل تصمیم گیرنده رسمی در سیاست خارجی آمریکا عبارتند از:
1-2-دولت: سازمانی: دفتر رئیس جمهور، کاخ سفید، شورای امینت ملی، جامعه اطلاعاتی، وزارت خارجه، وزارت دفاع، وزارت امنیت سرزمینی، وزارت خزانه داری، وزارت دادگستری، فدرال رزرو، .مقامات: رئیس جمهور، وزیر خارجه، وزیر دفاع، مشاور امنیت ملی، روسای آژانسهای اطلاعاتی، رئیس ستاد ارتش، رئیس کارکنان کاخ سفید، سفرای آمریکا در کشورهای مهم.
2-2. کنگره: سازمانی: کمیته روابط خارجی سنا، کمیته برگزیده اطلاعات سنا، کمیته نیروهای مسلح سنا، کمیته بانکداری سنا، کمیته قضائی سنا، کمیته امور خارجی مجلس نمایندگان، کمیته نیروهای مسلح مجلس نمایندگان، کمیته اطلاعات مجلس نمایندگان، مقامات: روسای اکثریت و اقلیت سنا و مجلس نمایندگان، روسای کمیته های مرتبط با سیاست خارجی و امنیتی (کمیته روابط خارجی سنا، کمیته برگزیده اطلاعات سنا، کمیته نیروهای مسلح سنا، کمیته بانکداری سنا، کمیته قضائی سنا، کمیته امور خارجی مجلس نمایندگان، کمیته نیروهای مسلح مجلس نمایندگان، کمیته اطلاعات مجلس نمایندگان) و سناتورها و نمایندگان ارشد و برجسته حزب رقیب در این کمیته ها.
3-2 دیوان عالی ایالات متحده و دیگر دادگاههای فدرال
4-2. احزاب دموکرات و جمهوریخواه
5-2. دولتهای ایالتی و محلی، فرمانداران ایالات، شهرداران کلانشهرها، شورای شهرهای مهم، نمایندگان تجارت خارجی ایالات متحده.
3- قوه مجریه (دولت) و سیاستگذاری خارجی آمریکا:
1-3 اختیارات تامین امنیت ملی: 1- فرماندهی کل نیروهای مسلح و نیروهای شبه نظامی، 2- انعقاد قرار داد با کشورهای خارجی، 3- معرفی سفرا، 4- پذیرش سفرای دیگر کشورهای جهان، 5- اعلام جنگ و صلح
2-3 اختیارات قانونگذاری: 1- ارائه اطلاعات مورد نیاز کنگره، 2- در خواست تصویب قانون از کنگره، 3- دعوت مجالس قانونگذاری به جلسات فوق العاده کنگره، 4- اعلام تعطیلی موقت کنگره در صورت اختلاف نظر میان مجالس بر سر زمان تعطیلی، 5- وتوی مصوبات کنگره
3-3 روشهای سیاستگذاری خارجی توسط رئیس جمهور عبارتند از:
1.واکنش در قبال رویدادهای خارجی، 2- پیشنهادات طرح قانونگذاری، 3- مذاکره در مورد موافقتنامه ها و معاهدات بین المللی، 4- بیانیه های سیاسی، 5-اجرای سیاستهاف 6-اقدام مستقل. (Grimmett, 1999)
وزارت امور خارجه، وزارت امنیت سرزمینی، وزارت خزانه داری، وزارت دفاع و سایر وزارت خانه های مرتبط نیز در سیاستگذاری خارجی نقش دارند.
4- قوه مققنه و سیاست خارجی آمریکا:
1-4 وظایف کنگره ایالات متحده بر اساس قانون اساسی ایالات متحده عبارت است از : 1- قانونگذاری، 2- تصویب بودجه دولت، 3- اعلان جنگ، 4- تصویب پیمان‌های خارجی، 5- تائید وزرای معرفی شده، 6- تائید قضات دیوان عالی فدرال، 7- استیضاح رئیس جمهور، 8- ابطال وتوی رئیس جمهور(Johnson,2015)
کمیته های مختلف مجلس نمایندگان و سنا 0کمیته امور خارجی مجلس نمایندگان، کمیته روابط خارجی سنا، و..)
2-4 روشهای سیاستگذاری خارجی کنگره نیز عبارتند از: 1.-تصویب طرحها لوایح و بیانیه های سیاسی، 2.رهنمودهای قانونگذاری (دستورات)، 3.- فشار قانونگذاری،4. اعمال محدودیتهای قانونگذاری/امتنع از تصویب اعتبارات، 5-. توصیه و مشاوره غیر رسمی ، 6-. نظارت کنگره. (Grimmett, 1999)
5- حوزه های سیاستگذاری خارجی و امنیتی آمریکا و مکانیزمهای نظارت و تعامل
با توجه به سه حوزه سياستگذاری بحراني، ساختاري و استراتژيك، ميزان نفوذ در شكل دادن به سياست خارجي قابل ترسیم می باشد. در اين چارچوب به اين نتيجه مي رسيم كه در هر سه حيطه ، هر دو قوه حضور دارند اما ميزان تأثيرگذاري آن ها متفاوت و متمايز است . در زمينه هايي كه ضرورت تصميم گيري فوري و آني مطرح است ومنافع كشور در خطر است ، قاعدتًا نقش قوه مجريه واضح تر و مشخص تر است. در زمينه هاي تخصيص منابع و به عبارتي تأمين بودجه ، اين كنگره است كه نقش كليدي را بازي مي كند. در حوزه تعيين اهداف و تاكتيك ها، تمايز بين دو قوه به وضوح دو حيطه قبلي نيست هر چند كه نقش رئيس جمهور در بستر همكاري با كنگره اهميت دارتر است . اما پرواضح است كه هر دو قوه براي تعيين اهداف و تاكتيك ها به شدت نيازمند يكديگر هستند. صحبت از اینکه نقش کدامیک بیشتر یا کمتر است نیست بلکه باید به نوع سیاست توجه کرد . هرد وهم افزایی دارند. (دهشیار، 1383 : 48-44)
1-5 در حوزه سیاستگذاری بحرانی، موضوعات امنیت و تهدید علیه منافع حیاتی که برخورد نظامی برای رویاویی ا آن از احتمال بلایی برخوردار سات جای می گیرند. بحران کویت 1994 و بحران عراق 2003 از این موارد هستند. در این حوزه که غالبا نیازمند پاسخ صریح و قاطع و احتال استفاده از قوه قهریه افزایش می یابد رئیس جمهور به لحاظ وظایف قانونی از حضور وسیعتری برخوردار می گردد. در دوره حیطه سیاست بحرانی رئیس جمهور باید به نیازها و ملاحظات کنره تجه کند و همراه سازد. (با توجه به تصویب طرح قانونی اختیارات جنگی و همچنین برخوردار بودن کنگره از قدرت کیسه پول که می تواند در اندازه، ترکیب وظایف، ظرفیت و میزان بدجه نظامی و وزارت خارجه تاثیر بگذارد. کنگره با در اختیار داشتن مکانیزم حق قانونی عملکرد نظارتی می تواند به دو مکانیزم پلیس گشت» و آژیر آتش نشانی رئیس جمهور را تاثیر بگذارد و کنترل و تعدیل بکند. پلیس گشت نظارت بر اقدامات قوه مجریه که در مجلس نمایندگان مطرح تر است و از طریق کمیته های فرعی انجام شده و اقدامی پیشگیرانه است. آژیر آتش نشانی به دنبال اقداماتی که قوه مجریه انجام می دهد خواهان پاسخگویی در قبال اقداماتش است و رئیس جمهور در شرایط بحراین در سیاستهای خود تعدیل ایجاد میکند چرا که باید به پیامدهای عدم رضایت کنگره بیندیشد. این مدل در سنا که کمتر در نظارت فعال است و فرآیندی واکنشی است، انجام می گیرد.
2-5 سیاستگذاری ساختاری: درباره ماهیت و چگونگی تخصیص منابع است. چه میزان از منابع در اختیار قوه مجریه از طریق قانونگذاری در مورد مسائل سیاست خارجی امنیت و دفاعی قرار می گیرد. به عبارتی کنگره از طریق قانونگذاری محتوایی و رویه ای بر سیاست خارجی تاثیر می گذارد. خریدهای نظامی، استقرار نیروها و سازماندهی آنها، میزان کمکهای خارجی و بوجه اختصاص یافته با سازمانهای بین المللی از این دسته اند.
3-5 سیاستگذاری راهبردی: در این حوزه باید اهداف و تاکتیکها در سیاست خارجی و امنیتی مشخص شود. مواردی همچون به رسمیت شناختن کشورهای دیگر، امضای پیمانها همچون پیمان اقلیمی پاریس و کیوتو از آن جمله اند.
6- احزاب سیاسی، نهادهای صنفی و مدنی و سیاست خارجی آمریکا: در آمریکا، حفظ منافع ملی ایالات متحده در حوزه های مختلف، اصل اساسی جامعه و نظام سیاسی آن محسوب می شود و اعتقاد بر اینست که در حوزه های مختلف، نیاز به سیاستگذاریهای مختلف است. بر حسب اینکه چه گروه و حزبی در آمریکا بر سر کار باشد، این سیاست گذاری ها می تواند متفاوت باشد. نهادهای صنفی و مدنی مختلف در قالب : گروههای ذینفوذ، بنگاههای لابیگر، اتاقهای فکر و موسسات سیاست خارجی و امنیتی، رسانه های جمعی، اقلیتهای قومی-نژادی و زبانی، دانشگاههای مهم، کلیسا و موسسات مذهبی، اتحادیه های کارگری، انجمنهای صنفی، شرکتها و نهادهای مالی-اقتصادی و تجاری، مجتمعهای نظامی-صنعتی، هالیوود، سازمانهای غیردولتی حقوق بشری-طرفدار صلح-مخالف جنگ-محیط زیست-طرفدار حقوق زنان و... در سیاستگذاری تاثیرگذارند. لابیهای سیاست خارجی گروه‌های ذی‌نفوذ داخلی این کشور گفته می‌شود که به شکل مستقیم یا غیرمستقیم به‌دنبال تأثیرگذاری و شکل‌دهی به سیاست خارجی آمریکا می‌باشند. (Paul et.al, 2008:5-11)
7- جامعه اطلاعاتی و سیاستگذاری: در مورد نقش سازمانهای اطلاعاتی باید گفت که دفتر مدیر اطلاعات ملی و 16 اژانس اطلاعاتی که سیا نقش مهمی در آن دارد در سیاستگذاری خارجی و امنیتی دخیلند. (میرمحمدی، 1390) در این مورد سه پیش فرض مهم است:1. سازمانهای اطلاعاتی به عنوان یکی از نهادهای دولتی، نقش شناختی در سیاستگذاری خارجی ایفا می کنند. 2. سازمانهای اطلاعاتی ابزار نظارتی سیاستگذاران بر سیاست خارجی به شمار می آیند. 3.سازمانهای اطلاعاتی ابزار دولتمردان هستند و در فرایند سیاستگذاری خارجی نقش اجرایی ایفا می کنند.
8- اندیشکده ها و سیاست خارجی آمریکا
در آمریکا گروهی از کارشناسان و صاحبنظران که به اصطلاح عضو اندیشکده‌ها و اتاق‌های فکر این کشور هستند، به عنوان مهمترین بازیگران ترسیم کننده سیاست خارجی این کشور ایفای نقش می‌کنند و دولت‌های مختلفی که تاکنون در آمریکا به قدرت رسیده‌اند، نه تنها از این ایفای نقش و ترسیم این سیاست‌ها احساس ناامنی و نگرانی نکرده‌اند، بلکه همواره قدردان این کارشناسان بوده‌اند. بسیاری از کارشناسان و تحلیلگران ساختار تصمیم‌گیری در آمریکا بر این عقیده می‌باشند که سیستم تصمیم‌گیری و قدرت در آمریکا برپایه سه ضلع قرار دارد که عبارتند از: (بای، 1394:5) امروزه اندیشکده ها نقش بسیار مهم و برجسته ای در سیاستگذاری آمریکا پیدا کرده اند. در عرصه سیاست ، امروزه اندیشکده ها در هر جنبه ای از درگیریهای سیاسی، از آموزش شهروندان ایالات متحده آمریکا تا حل اختلافات سیاسی و دادن مشاوره به دولت و همچنین در شکل گیری سیاست خارجی این کشور نقش اساسی را ایفا می کنند.
*مرکز مطالعات بین المللی و راهبردی نَپتا