مردم سالاری آنلاين - راه ناتمام اصلاحات در سازمان ملل

ارتقا کارآمدی صلح و امنیت جهانی با اصلاحات در شورای امنیت

بحث اصلاحات در سازمان ملل متحد، از سال 1945 از همان بدو تاسیس این سازمان مورد توجه بوده و دچار قبض و بسط مفهومی شده است. در خود منشور ملل متحد مطابق فصل 18 منشور اصلاحات امکانپذیر است. ماده 109 منشور می گوید برای اصلاح و تجدید نظر در منشور ممکن است در تاریخ و محلی که با دو سوم از اعضای مجمع عمومی و رای 9 عضو شورای امنیت معین خواهد شد، کنفرانسی عمومی از اعضای ملل متحد تشکیل گردد. پرسش کلیدی این نوشتار این است که سازمان ملل متحد برای تامین امنیت و حفظ صلح جهانی نیازمند چه اصلاحاتی است؟ فرضیه ای که می توان مطرح کرد عبارت است از « سازمان ملل نیازمند اصلاحات ساختاری و محتوایی است. این دو دسته از اصلاحات توامان بر کارامدی این شورا در صلح و امنیت جهانی به صورت مثبت تاثیرگذار خواهد بود.»
بر اساس منشور ملل متحد، در کنفرانس اصلاح سازمان مل متحد، هر عضو ملل متحد یک رای خواهد داشت. همچنین هر تغییری در منشور که به موجب آرای دو سوم از اعضای کنفرانس توصیه شده باشد، زمانی لازم الاجرا خواهد شد که به وسیله دوسوم از اعضای ملل متحد که شامل تمام اعضای دائمی شورای امنیت باشد، بر طبق مقررات قوانین اساسی آنها امضا خواهد شد.
کنفرانس سران سازمان ملل در سپتامبر سال 2005، در مورد اصلاحات در سازمان ملل بود. در این کنفرانس، رهبران بیش از 170 کشور جهان در نیویورک گردهم آمدند و پیشنهاداتی در مورد اصلاح ساختار سازمان ملل متحد مورد بررسی قرار گرفت و در خصوص آن تصمیم گیری شد. پیش از آن نیز مواردی از جمله اصلاح در شورای امنیت و تعریف مشخص و معین برای تروریسم در طرح اصلاح ساختار سازمان ملل مطرح شده بود ولی اعضای این سازمان در این موارد به توافق نرسیده بودند. سازمان ملل، نشست شصتم مجمع عمومی در سال 2005 را «فرصت بسیار نادر در اتخاذ تصمیمات مهم در حوزه‌های توسعه، امنیت، حقوق بشر و اصلاحات در سازمان ملل» اعلام کرد.
کوفی عنان دبیر کل وقت سازمان ملل پیشنهاد کرد که اعضای ملل متحد در مورد اصلاحات این سازمان و گریز از تنگنای اعمال سیستم‌های بین‌المللی صلح و امنیت ،حقوق بشر و توسعه به توافقات مهمی دست یابند و چالش های اساسی پیش روی سازمان ملل در قرن ۲۱ را ارزیابی و بررسی کنند.
سران کشورهای عضو سازمان ملل در کنفانس سال 2005 در خصوص موارد زیر به توافق دست یافتند.
1- ایجاد کمیسیون صلح برای ارائه مکانیزم محوری در جهت کمک به کشورهای خارج شده از درگیری.
2- توافقی که جامعه بین‌المللی را محق می‌سازد وقتی دولت ها نتوانند اجرای قوانین را عملی سازند تا از شهروندان مظلوم خود دفاع کنند وارد عمل شوند.
3- شورای حقوق بشر،
4- یک توافق برای اختصاص منابع بیشتر به سرویس های سازمان ملل،
5- توافقنامه‌های مختلف برای صرف میلیاردها دلار بیشتر در راستای دستیابی به اهداف توسعه هزاره،
6- محکوم سازی آشکار و صریح تروریسم در تمام اشکال آن،
7- صندوق دموکراسی،
8- توافق بر سر تشکیل شورای معتمدین برای تکمیل ماموریت.
اگر چه کشورهای عضو سازمان ملل در راه اصلاح نظام بوروکراسی سازمان ملل به موفقیت چندانی دست نیافتند ولی عنان همچنان بر انجام اصلاحات در حوزه اختیارات خود ادامه داد. او یک دفتر ویژه جهت مدیریت سیاست های حمایتی از سیاست های مالی سازمان دایر کرد.
دلايل ضرورت اصلاح شوراي امنيت
1. مطرح شدن مسايل امنيتي جديد پس از جنگ سرد: تغيير و تحولات امروزي عمدتاً در مسائل امنيتي رخ مي دهند. اين مسائل و مخاطرات جديد در عرصه بين المللي از آنجا كه محصول ويژگيهاي دوران پس از جنگ سردند، داراي ماهيتي متفاوت هستند و از اين رو برخوردي متفاوت را مي طلبند.
اختلافات قومي، مذهبي، اقتصادي، اختلافات درون سرزميني، تروريسم، مسئله خلع سلاح، فقر و... از جمله مسائلي هستند كه باعث افزايش تقاضاي بين المللي براي انواع خدمات سازمان و گسترش اولويتهاي سازمان ملل شده است. در اين ميان نقش نهادهاي بين المللي بويژه شوراي امنيت سازمان ملل در جهت ايجاد يك هماهنگي بين المللي در مواجهه با اين تهديدات نوين از اهميتي بالا برخوردار است و به همين خاطر ضرورت دارد با انجام اصلاحات لازم توانايي خود را در اين راستا ارتقا بخشد.
2. پايان جنگ سرد و برهم خوردن نظام دو قطبي: شكل بندي نظام روابط بين الملل پس از جنگ جهاني دوم به صورت دو بلوك شرق و غرب و تعارضات سياسي- ايدئولوژيكي باعث شد كه توازن موجود در شوراي امنيت به توازن سخت تبديل شود و سازمان ملل نيز تحت تأثير اين رقابت از هر گونه تصميم گيري و ايفاي نقش موثر باز مي ماند. با توجه به اين وضعيت سازمان ملل در دوران دو قطبي به سازماني تابع و فاقد نقش و عملكرد موثر بين المللي براي حل و فصل بحرانها بود.
اما پايان جنگ سرد و فروپاشي شوروي، برخوردهاي ايدئولوژيك بين دو بلوك در سطح كلان را خاتمه داد و اقتصاد به مهمترين مؤلفه اين نظام تبديل شد. بلوك بنديهايي كه در درون اين سيستم در حال شكل‌گيري مي باشند، بجاي آنكه داراي ماهيت سياسي يا نظامي باشند، داراي ماهيت اقتصادي اند و اين امر موجب تغيير در نظام توزيع قدرت شده است، به موازات اين امر قدرتهاي اقتصادي نو ظهور خواستار ايفاي نقش مؤثرتر در شوراي امنيت و اصلاح آن هستند.
3. افزايش توان تأثيرگذاري برخي از بازيگران بين المللي: سازمانها اغلب محصول و نتيجه اوضاع و شرايط بين المللي هستند به عبارت ديگر نوع ساختار و توزيع قدرت در درون سازمان، بيانگر ساختار و توزيع قدرت در صحنه سياست بين المللي است. تركيب فعلي شوراي امنيت بيانگر واقعيات سياسي پس از جنگ جهاني دوم است و با توجه به تغييراتي كه در سطح نظام بين الملل با فروپاشي شوروي رخ داده شوراي امنيت ديگر منعكس كننده واقعيات ژئوپلتيك جديد نيست و قدرتهاي نو ظهور در صحنه سياست بين المللي خواستار ايفاي نقشي موثر در صحنه بين المللي و سازمان ملل هستند.
در ميان بازيگران قدرتمند جديد، ژاپن، آلمان، هند و برزيل از برجسته ترين بازيگراني هستند كه خواستار اصلاحات در شوراي امنيت متناسب با توزيع قدرت پس از جنگ سرد مي باشند.
در اين ميان دو كشور ژاپن و آلمان به دليل نقش آنها در اقتصاد بين المللي و تأمين بودجه سازمان ملل از اهميت ويژه‌اي برخوردارند. در دوران جنگ سرد رويارويي آمريكا و شوروي در يك رقابت همه جانبه بويژه مسابقه پرخرج تسليحاتي و گسترش چتر حمايتي دفاعي- امنيتي از سوي آنها در گستره اي جهاني همراه با ديگر عوامل مساعد موجب گرديد كه بازيگران ياد شده بويژه آلمان و ژاپن در پناه چتر حمايتي آمريكا، آسوده از ورود در رقابتهاي تسليحاتي و فارغ از افزايش توان دفاعي خود، توان اقتصادي و نيز سهم خود از بازار تجارت جهاني را بطور چشمگيري توسعه بخشند. اما آنها نمي توانستند و تا حدي نيز نمي خواستند در جهت افزايش نقش سياسي خود در جامعه جهاني گامهاي بلند بردارند، تا جايي كه آنها به غولهاي اقتصادي و كوتوله هاي سياسي معروف شدند.
اما مجموعه تحولات پس از جنگ سرد و ضرورت تعريفي نو از منافع ملي باعث شد كه اين بازيگران لزوم ورود هرچه فعالتر به صحنه سياسي بين المللي را احساس كنند. چنانچه اوكيتا، وزير خارجه اسبق ژاپن در اين خصوص مي گويد: عصر به اصطلاح خط مشي هاي خارجي انفعالي ژاپن به پايان رسيده است و بايد نقش فعال تر و داراي گرايش جهاني جايگزين آن شود.
هلموت كهل نيز در اجلاس سران هفت كشور صنعتي در 1993 آشكار اعلام داشت: آلمان خواهان كرسي عضويت دائمي در شوراي امنيت سازمان ملل متحد باحق وتوي كامل است.
هند و برزيل نيز به همراه آلمان و ژاپن از نامزدان اصلي عضويت دائم در شورا هستند. اين دو كشور خود را از جمله قدرتهاي عمده منطقه اي مي دانند كه با توجه به پيشرفتهاي اقتصادي و جمعيت زياد خود را شايسته عضويت دائم در شوراي امنيت مي دانند. اين كشورها همچنين با توجه به نقش فزاينده جنوب در روابط بين الملل با توجه به ملاكهايي مانند قدرت سياسي- اقتصادي، همگرايي هاي منطقه اي، جمعيت مشاركت در حفظ صلح و توزيع عادلانه جغرافيايي خود را از دولتهاي تأثير گذار در اين گروه مي دانند كه به همراه ديگر كشورها مانند اندونزي، مصر و نيجريه بيش از ديگران بر اساس يك ائتلاف ناپيدا براي رسيدن به اين هدف تلاش مي‌كنند.
4. نياز به نمايندگي عادلانه در شوراي امنيت: بر طبق بند 1 ماده 24 منشور ملل متحد، شوراي امنيت به نمايندگي از اعضاي ملل متحد مسئوليت اوليه حفظ صلح و امنيت بين المللي را برعهده دارد. گرچه طبق ماده 25 منشور، اعضا موظف به پذيرش تصميمات شورا هستند اما مباني نظريه نمايندگي لزوم تناسب بين اعضا و نمايندگان را ايجاب مي كند. اصلي كه با افزايش اعضاي سازمان ملل اعتبار آن متزلزل شده است. سازمان ملل در بدو تشكيل آن در كنفرانس سانفراسيسكو 51 عضو داشت كه در 1963 كه اولين اصلاحات در شورا صورت گرفت به 114 عضو افزايش يافت و امروزه سازمان ملل شامل 192 عضواست.10
به لحاظ كمي نسبت اعضاي شوراي امنيت به كل اعضاي سازمان ملل از يك به پنج به يك به 13 كاهش يافته و نسبت اعضاي دائمي شورا به كل اعضاء از يك به 10 به يك به 38 كاهش يافته است.
به لحاظ كيفي هم اعضاي دائم را به سختي مي توان نماينده جامعه بين الملل دانست. كاهش قدرت فرانسه، انگليس و روسيه همراه با ظهور قدرتهاي جديد، تغيير در تركيب شوراي امنيت را ضروري كرده است. طرفداران افزايش اعضاي شوراي امنيت معتقدند كه افزايش اعضاي شورا باعث مي شود كه تصميمات آن مورد پذيرش اعضاي بيشتري قرار گيرد و از اين طريق مشروعيت و اثر بخشي شورا افزايش مي يابد
مهمترین دیدگاه ها در مورد اصلاحات در سازمان ملل
توماس وایس استاد دانشگاه کلمبیای نیورک در مقاله «اصلاحات بینادین سازمان ملل» که در سال 2011 در (Global Policy) مجله مدرسه اقتصاد و علوم سیاسی لندن منتشر شده معتقد است که بورکراسی سنگینی بر سازمان ملل حاکم است و گفتگوهای جدی در بدنه سازمان ملل وجود ندارد. سخنرانی سالانه سران در واقع یک مضحکه دیپلماتیک است که به یک بحث جدی و اجماع نظر منجر نمی شود. تداخل و هم پوشانی فعالیت میان نهادهای سازمان ملل وجود دارد، مثلا در یک موضوع چند نهاد با هم فعالیت می کنند. برابری حاکمیت دولتها در سازمان ملل مشهود نیست. توماس وایس، اصلاح در شورای امنیت را توهمی بیش نمی داند.
وی اصلاح در ساختار، کارکرد، ترکیب و رویه جاری در شورای امنیت را مورد بررسی قرار داده است. وی برخلاف بسیاری از مدافعان برابری در عرصه حقوق بین الملل، حذف حق وتو را به صلاح نمی بیند و در عوض، راهکارهای دیگری را برای نیل به برابری بیشتر - و نه برابری مطلق- پیشنهاد می دهد.
به نظر وی دبیر کل‌های سازمان ملل به طور معمول در نطق های اولیه خود، از واژه «اقدامات اصلاحی» استفاده می کنند که صرفاً تغییرات در پرسنل و حوزه مدیریتی را در بر می‌گیرد. ماده 108 منشور به نحو موثری مقرر می‌دارد که هر کدام از این 5 قدرت دایمی شورای امنیت، با در اختیار داشتن کارت پیروزی وتو می‌توانند بر هر تلاشی که در پی تضعیف اختیارات رسمی‌شان است، فائق بیایند، اگرچه تقریباً همه کشورهای دیگر عضو ملل متحد این حق را با عنوان «نابرابر» مورد نقد قرار می‌دهند.
حق وتو تا کنون به مثابه یک مانع بر سر راه اصلاحات باقی مانده است؛ این ثبات دو دلیل دارد: نخست به جهت منافعی که پنج عضو دائمی این شورا در حفظ اقتدار خود دارند و دوم، به دلیل این که هیچ ماده ای در منشور وجود ندارد که آنها را از اعمال کردن این حق بازدارد. راهکاری که وایس ارائه می دهد تغییر و نه انقلاب گفتمان اصلاح است که به پیشنهادهایی منجر شده که اعضاء از الحاق اصلاحیه به منشور ملل متحد کوتاه آمده‌اند اما به دنبال فرمول‌های جایگزین برای دور زدن مسأله وتو هستند.
پنج عضو دائم شورای امنیت می‌توانند به طور داوطلبانه به کنترل بیشتر خود دست بزنند؛ به عنوان مثال می‌توانند بکارگیری وتو را تنها به زمینه‌هایی محدود سازند که در حیطه مقررات آمرانه تصمیمات لازم الاجرای اتخاذ شده بر اساس فصل 7 منشور ملل متحد می گنجد. در موارد مداخلات بشر‌دوستانه، پنج عضو دائم شورا می‌توانند در مواردی که منافع حیاتی در میان نباشد، از استفاده از حق وتو خودداری کنند. البته چنین خودکنترلی نمی‌تواند تضمینی داشته باشد و همچنین، یک سابقه غیرمعمول است که از کشورهای برگزیده خواسته شود از اعمال حقوقی که توسط معاهدات به آنها داده شده اجتناب کنند.
به عنوان جایگزین طرح حذف حق وتو، ائتلاف‌هایی از کشورها می‌تواند در پی نمونه‌های اخلاقی سازمانی برای تأیید نظر خود، خارج از شورای امنیت بگردند. یک راه دیگر برای عبور از حق وتو، مستلزم تصویب تشکیل جلسه اضطراری مجمع عمومی سازمان ملل‌ بر اساس رویه «اتحاد برای صلح» است.
توماس وایس، چند راهکار برای اصلاحات مطرح می کند:
1-طراحی مجدد از منافع ملی در روابط بین الملل در قالب شهروندی جهانی صورت بگیرد و همه دولت ها باید مسوولیت جهانی داشته باشند.
2-خارج شدن از تقسیم بندی شمال و جنوب.
3-انسجام بخشی به فعالیتهای سازمان ملل. 4-تجدید نیروهای سازمان ملل به گونه ای که کادر اجرایی آن به روز و ماهر باشد
جوزف ای. شوارتزبرگ، استاد بین المللی دانشگاه مینه سوتا نیز در کتاب «تحول نظام ملل متحد: طرحهایی برای یک جهان کارآمد » که توسط انتشارات دانشگاه سازمان ملل متحد، در نوامبر 2013، در توکیو، نیویورک و پاریس منتشر شده، معتقد به اصلاح مجمع عمومی و چگونگی رای دهی وزنی، تشکیل «مجمع پارلمانی جهانی» با صلاحیت قانونگذاری جهانی می باشد.
در بحث اصلاح شورای امنیت، کاهش و افزایش تعداد اعضای شورای امنیت و حذف حق وتو را مورد بحث قرار می دهد. پیشنهاد دیگر وی شورای تشکیل «شورای اقتصادی،اجتماعی و زیست محیطی» به جای «شورای اقتصادی، اجتماعی» می باشد. از پیشنهادهای دیگر وی، یک شورای حقوق بشری قدرتمند می باشد. در مورد اصلاح « نظام قضایی ملل متحد»؛ توصیه هایی را مطرح می کند.
برخی از پیشنهادات شوارتزبرگ، پیشنهادات نهادی برای باز تعریف ریشه حکمرانی ملل متحد از چارچوب های نهادهای موجود (مجمع عمومی،شورای امنیت،شورای حقوق بشر و غیره) بوده و به دنبال افزایش کارایی و نمایندگی اعضا است. پیشنهادات دیگر ایجاد بدنه های جدید (مجمع پارلمانی جهانی، یک شورای اقتصادی، اجتماعی و زیست محیطی به جای شورای اقتصادی و اجتماعی ، یک آکادمی اجرایی ملل متحد و...) را مطرح می کند.
پیشنهادات شوارتزبرگ انقلابی، اصلاح گر و بهبود دهنده است. یک مشخصه کلیدی بسیاری از پیشنهادات شوارتزبرگ اتخاذ سیستم رای دهی بر مبنای وزن کشورها در کارگزاری های ملل متحد از شورای امنیت تا ارکان و نهادهای دیگر سازمان است. وی معتقد است که مشارکت سازمان های غیر دولتی و دیگر بازیگران غیر دولتی در زمینه آب و هوا ، محیط زیست، آموزش و جامعه مدنی کارایی سازمان ملل را بالا می برد. همچنین ضرورت اصلاح در صلح بانی و صلح سازی (به ویژه ایجاد یک سپاه صلح ملل متحد، یک سپاه ذخیره اجرایی و یک آکادمی اجرایی) را مطرح می کند. شوارتزنبرگ یک ساختار حکمرانی جدید جهانی، مبتنی بر یک "سیستم قانون اساسی حکومت جهانی فدرال دموکراتیک" را مطرح می کند که همکاری بین دولت و بازیگران غیر دولتی را افزایش می دهد که در قوه قانونگذاری جهانی دومجلسی که یکی مجمع عمومی است که دولت ها را نمایندگی کند و دیگری مجمع پارلمانی جهانی که نماینده مردم باشد.، متبلور شده است.
پیتر نادین استاد دانشگاه سیدنی و پژوهشگر سابق دانشگاه سازمان ملل متحد هم معتقد است که بحث بسیاری از منتقدین شورای امنیت سازمان ملل متحد اینست که این شورا دیگر کارا و مؤثر نیست و بایستی به صورت بنیادی اصلاح شود. مصرانه ترین درخواست ها برای اصلاح از جانب آنهایی است که خواستار افزایش اعضای دائم جدید شورا هستند. در این زمینه اعضای متقاضی عضویت دائمی موسوم به گروه چهار؛ برزیل، آلمان، هند، ژاپن (بیش از 10 درصد هزینه های سازمان ملل را می پردازد)، و گروه آفریقایی نیجریه و آفریقای جنوبی می باشد. یک شورای اصلاح شده پایان تاریخ را نمایندگی نخواهد کرد. در یک دوره 20،30 یا 40 ساله، قدرت های درحال ظهور جدید همچون اندونزی، مکزیک، کره جنوبی و ترکیه ممکن است این سوال را بپرسند که "چرا ما عضو شورا نیستیم؟ و در نتیجه بحث اصلاحات دوباره آغاز خواهد شد." در مقابل گروه چهار، گروه اتحاد برای اجماع (Uniting for Consensus) به رهبری ایتالیا وجود دارد که در کنار کشورهایی همچون کانادا، کلمبیا، پاکستان، اسپانیا و کره جنوبی به دنبال مقابله با گروه 4 و در واقع سهم خود در عرصه اصلاحات هستند.
نمونه دیگری از این تلاش ها، فعالیت های گروه اکت (ACT) است. گروه اکت که نام اختصاری آن از حروف اول معادل انگلیسی پاسخگویی، انسجام و شفافیت (Accountability, Coherence and Transparency) به عاریه گرفته شده است، ابتکار برای بهبود شیوه های کاری شورای امنیت را پیگیری کرده است. این گروه شامل ۲۲ کشور (مانند اتریش، سوئد، اردن، کاستاریکا، عربستان سعودی، اروگوئه و غیره) است که پیگیر اصلاحات در شورای امنیت هستند.
بررسی این گونه فعالیت ها و مشابه آنان حاکی از اینست که شورای امنیت با کمبود ابتکار و پیشنهاد برای اصلاحات و یا حتی اجماع بر لزوم اصلاحات مواجه نیست، بلکه مشکل اساسی در اراده سیاسی میان پنج کشور عضو دائم، و عدم اجماع در مورد اینکه اصلاحات چیست و تا کجا باید ادامه یابد، نهفته است.
جان بولتون سفیر اسبق ایالات متحده در سازمان ملل هم در زمینه اصلاحات در سازمان ملل معتقد است که سازمان ملل کارایی اش را از دست داده و این سازمان بدون ایالات متحده، هیچ است، پس بهتر است آمریکا از سازمان ملل بیرون بیاید و خودش دنیا را اداره کند. نظر بولتون به نظر آنتونی کوردزمن که معتقد است آمریکا پلیس جهانی است نزدیک می باشد. بولتون معتقد است که اصلاحات باید تدریجی و فرآیندی بوده و نباید همیشه به صورت رسمی باشد. وی معتقد است که رای گیری در همه ارکان سازمان ملل باید بر اساس وزن کشورها صورت بگیرد. اصلاحات باید فنی باشد تا سیاسی و بدون تغییر منشور می توان اصلاحات را پیش برد. بولتون درباره تحولات مد نظر آمریكا در این سازمان معتقد است كه ایالات متحده اصلاحات در سازمان ملل متحد را حول چندین محور اصلی مشخص دنبال می كند كه فرآیند تصمیم گیری ها در این سازمان، افزایش كارآیی آژانس های مختلف وابسته به آن و در نهایت افزایش حوزه تأثیر سازمان ملل در رسیدگی به مشكلات اعضا از مهمترین این موارد است. بولتون معتقد است هرگونه پیشنهاد برای ایجاد تغییرات ساختاری در سازمان ملل متحد، زمانی می تواند از حمایت آمریكا برخوردار شود كه در عین حالی كه به افزایش قدرت و تأثیر این سازمان در حل مناقشات مهم بین المللی منجر می شود، در راستای تأمین منافع ملی آمریكا نیز باشد. بولون همچنین بر این باور است که آمریكا در سیاست خارجی خود، از مجموعه ابزارهای مختلف برای رسیدن به اهدافش بهره گیری می كند و اگر در مورد مشخصی، سازمان ملل متحد و ارگان های تابعه آن نتوانند مشكلی را حل كنند، این كشور ابایی از استفاده از روش های دیگر نخواهد داشت.
بولتون با اشاره به ناكامی اجلاس سران ملل متحد در سال 2005 در توافق بر سر تغییرات در ساختار آن سازمان، علت این امر را عدم توافق بر سر نقش و كاركرد این سازمان دانسته و اعلام کرده كشورهای عضو، تلاش دارند بسیاری از مباحث غیر مرتبط به سازمان ملل متحد را در این محل، حل كنند. بولتون چیزی به‌عنوان حقوق بین‌الملل را به رسمیت نمی‌شناسد و معتقد بود «اگر از ساختمان سازمان ملل متحد در نیویورك، با 38 طبقه، 10 طبقه هم كم شود، توفیر چندانی نمی‌كند. وی حامی ایده خروج آمریكا از سازمان ملل متحد است و می‌گفت: «اگر من، امروز می‌توانستم یك شورای امنیت جدید برای سازمان ملل تشكیل بدهم، فقط یك عضو دائمی برای این شورا انتخاب می‌كردم. برای اینكه این، انعكاس تناسب واقعی قوا در دنیاست.
مدلهای مختلف پیشنهادی اصلاح شورای امنیت سازمان ملل
عليرغم اتفاق نظر تمام اعضاي سازمان ملل براي اصلاحات در شوراي امنيت به دليل شرايط و ويژگيها و منافع متفاوت دولتها، طرحهاي متفاوتي از سوي گروههاي مختلف ارائه شده است از جمله دو مدل الف و ب گروه كاري شانزده نفره، مدل گروه چهار(G4)، مدل ارائه شده توسط گروه اتحاد براي اتفاق، مدل ارائه شده توسط اتحاديه آفريقا، مدل كرسيهاي مضاعف، مدل X، مدل فيليپ.اچ. گوردون و... .
در بين مدلهاي ارائه شده، مدل ارائه شده توسط گروه 4، مدل هاي الف وب گروه كاري شانزده نفره، مدل گروه اتحاد براي اتفاق و مدل اتحاديه آفريقا نسبت به بقيه مدلها توجهات بيشتري به خود جلب كرده اند.
طرح گروه4: اين گروه شامل آلمان، ژاپن، برزيل و هند است كه در پنجاه و نهمين نشست سران مجمع عمومي، رهبران اين چهار كشور موافقت كردند كه از عضويت دائم يكديگر در شوراي امنيت حمايت كنند. طرح اين گروه طي قطعنامه پيشنهادي در 6 جولاي 2005 در اختيار مجمع عمومي قرار گرفت. در اين مدل با افزايش 6 كرسي دائم و 4 كرسي غيردائم شمار اعضاي شوراي امنيت به 25 عضو افزايش مي يابد. از 6 كرسي دائم، قاره آفريقا و آسيا هر كدام 2 كرسي و به گروه اروپاي غربي و سايرين 1 كرسي و به امريكاي لاتين و حوزه كارائيب نيز يك كرسي تعلق مي گيرد. توزيع 4 كرسي غيردائم نيز به اين صورت است كه آفريقا، آسيا، اروپاي شرقي و آمريكاي لاتين و حوزه كارائيب هر كدام يك كرسي.
اعضاي گروه 4 از اين واقعيت آگاهند كه براي كسب كرسي دائم در شوراي امنيت نياز به جلب دو سوم آراي مجمع عمومي مي باشد كه اكثر آنها را دولتهاي در حال توسعه از آفريقا و آسيا تشكيل مي دهد. بر همين اساس سعي دارند با در نظر گرفتن كرسيهاي دائمي و غيردائمي براي آنها، موافقت و نظر اين كشورها را جلب كنند.
مهمترين تفاوت اين طرح با طرح اتحاديه آفريقا در اينست كه در اين طرح به علت مخالفت چين و بي ميلي آمريكا بحث كسب حق وتو به مدت 15 سال از زمان عضويت دائم مسكوت مي ماند. با توجه به حضور ژاپن و آلمان در اين گروه كه دومين و سومين تأمين كننده بودجه سازمان ملل هستند، آنها بدنبال كسب حمايت ايالات متحده بودند. علي رغم حمايت اوليه آمريكا از اين گروه، به علت مخالفت آلمان با حمله آمريكا به عراق در 2003، و سوابق رأي هاي هند و برزيل در مجمع عمومي، آمريكا در حال حاضر توجه خود را تنها بر ژاپن متمركز كرده است.
طرح اتحاديه آفريقا: اتحاديه آفريقا بر تأمين حق مشروع آفريقا براساس موقعيت جغرافيايي شان و اينكه هرگونه اصلاحاتي در سازمان ملل بايد تمام اركان آن از جمله شوراي امنيت را در بر گيرد، تأكيد مي كنند. در اين قاره مصر، آفريقاي جنوبي و نيجريه جلودار مدعيان عضويت دائم در شوراي امنيت هستند. طبق طرح اين اتحاديه با افزايش 6 كرسي دائم با حق وتو و 5 كرسي غيردائم اعضاء شورا را بايد به 26 عضو رساند. از 6 كرسي دائم به آسيا و آفريقا هركدام 2كرسي و به گروه اروپاي غربي و سايرين و نيز امريكاي لاتين و حوزه كارائيب هر كدام يك كرسي. در توزيع 5 كرسي غيردائم نيز آفريقا 2 كرسي و آسيا، اروپاي شرقي، آمريكاي لاتين و حوزه كارائيب هر كدام يك كرسي بايد داشته باشند.
طرحهاي گروه كاري بدون محدوديت: اين گروه كميته 16 نفري است كه توسط دبير كل در سال 2003 تشكيل شده در گزارش 96 صفحه اي اين گروه كه با عنوان «آزادي بيشتر: به سوي توسعه، امنيت و حقوق بشر براي همه» توسط كوفي عنان منتشر شد در بخش گسترش شوراي امنيت دو طرح ارائه شده، هر دو طرح ناظر به افزايش اعضاي شوراي امنيت به 24 عضو است كه با عنوان مدلهاي الف و ب مطرح شده اند. در مدل الف شش كرسي دائمي بدون وتو و سه كرسي تازه غيردائم ودوساله پيش بيني شده است. در توزيع كرسي هاي دائم دو كرسي به آفريقا، دو كرسي به آسيا و اقيانوسيه، يك كرسي دائم به اروپا و يك كرسي دائم نيز به قاره آمريكا تعلق مي‌گيرد. براساس اين طرح توزيع كرسيهاي غيردائم دوساله تازه و كنوني به صورت زير خواهد بود:
چهار كرسي براي قاره آفريقا، سه كرسي براي قاره آسيا و اقيانوسيه، دو كرسي براي اروپا و چهاركرسي براي آمريكا، در اين طرح تمام سيزده كرسي غيردائم، دوساله و تجديد نشدني خواهد بود.
در مدل ب هيچ كرسي دائم پيش بيني نشده است اما گروه تازه اي از هشت كرسي تجديد شدني چهارساله و يك كرسي تازه غيردائم و تجديد نشدني دو ساله كه بين حوزه هاي منطقه اي مهم تقسيم خواهد شد ايجاد مي شود. بر پايه مدل ب توزيع كرسي هاي چهار ساله تجديد شدني اين گونه خواهد بود كه به هر حوزه منطقه اي (آفريقا، آسيا و اقيانوسيه، اروپا و آمريكا) دو كرسي اختصاص مي يابد. بر پايه اين طرح توزيع كرسيهاي غيردائم و تجديد نشدني دوساله اينگونه خواهد بود كه به حوزه منطقه اي آفريقا چهار كرسي، به آسيا سه كرسي، به اروپا يك كرسي و به آمريكا سه كرسي تعلق مي گيرد.
طرحهاي «گروه اتحاد براي اتفاق»: آرژانتين، ايتاليا، پاكستان،‌ مكزيك، كانادا، كره‌جنوبي، اسپانيا و تركيه در برابر گروه 4، گروه اتحاد براي اتفاق را تشكيل داده اند. به نظر اين گروه طرح گروه 4 براي افزايش شمار اعضاي شوراي امنيت تبعيض آميزاست و هژمونيهاي سطحي در سراسر جهان ايجاد مي كند كه در كار شوراي امنيت اخلال و كندي ايجاد خواهد كرد. اين گروه معتقد است كه هرگونه گسترش در شوراي امنيت بايد آن را دموكراتيك تر، شفاف تر، موثرتر و پاسخگوتر كند. اين گروه در رابطه با گسترش شورا در آوريل 2005 دو مدل موسوم به مدل آبي و مدل سبز ارائه كردند. ايتاليا نيز بصورت مستقل در راستاي تقسيم بنديهاي منطقه اي مدلي را ارائه كرده است.
الف) مدل آبي: دراين مدل كرسيهاي بلند مدت تري پيشنهاد شده است. بر پايه اين الگو افزون براينكه شماري كرسي غيردائم افزوده خواهد شد كرسيهاي طولاني تر سه يا چهار ساله نيز ايجاد خواهد شد و شانس گزينش دوباره كشورها براي اين كرسيها وجود دارد .
ب) مدل سبز: براساس اين مدل ده عضو جديد به شوراي امنيت اضافه مي شود كه اين گسترش فقط در بخش اعضاي غيردائم شورا خواهد بود و تمام بيست عضو غيردائم براي مدت دو يا سه ساله قابل تجديد از سوي مجمع عمومي انتخاب مي شوند.
ج) مدل منطقه اي ايتاليا: اين مدل ضمن حفظ گروه بنديهاي منطقه اي در انتخاب اعضاي غيردائم شوراي امنيت و مجمع عمومي(آسيا، آفريقا، اروپاي غربي و ساير كشورها، امريكاي لاتين و حوزه كارائيب و اروپاي شرقي) 10 كرسي دائم جديد بدون حق وتو را براي مناطق، نه كشورهاي خاص در نظر گرفته است .
در بین طرح¬های مطرح شده در این عرصه، طرح و تلاش چهار کشور آلمان، ژاپن، هند و برزیل در قالب گروه چهار مورد توجه است. گروه چهار با برخورداری از ظرفیت¬های منطقه¬ای و بین¬المللی خود در صدد اصلاح مهم¬ترین رکن ملل متحد یعنی شورای امنیت برآمده¬ و در ضمن آن خواستار تکیه زدن بر کرسی دایم این شورا می¬باشد. هر یک از این کشورها برای تصاحب عضویت دایم، از فرصت¬ها¬یی ویژه برخوردار بوده و با موانعی متعدد رو به رو هستند. مجموعه گروه چهار نیز به همین ترتیب ضمن بر خورداری از نقاط قوت، با چالش¬های جدی رو به رو است. در میان اعضای گروه چهار، برزیل که از گروه کشورهای در حال توسعه برآمده است با افزایش توانایی¬های داخلی و فعالیت¬های بین¬المللی خود، مشارکت گسترده جهانی را رقم زده و در صدد است به عنوان بزرگ¬ترین قدرت آمریکای لاتین، با کسب عضویت دایمی شورای امنیت، حضور فعالی در معادلات جهانی داشته باشد. استفاده از فرصت¬های موجود و چگونگی برخورد با چالش¬های متعدد، آزمونی است که در پیش روی گروه چهار و برزیل است.
تاثیر اصلاحات ساختاری و محتوایی بر صلح و امنیت جهانی
دغدغه اصلاح ساختار سازمان ملل متحد در طول سالهای گذشته مورد توجه بازیگران متعددی واقع گشته است. هر کدام از بازیگران بین¬المللی در جهت تامین منافع خود رویکردی متفاوت و بعضاً مختلف به امر اصلاحات در سازمان ملل داشته¬اند. طرح¬های زیادی که در طول دو دهه اخیر ارائه گشته بیانگر این واقعیت است. از سوی دیگر هیچ یک از این طرح ها مورد اجماع اعضای ملل متحد واقع نشده و مساله اصلاحات را در ابهام موجود باقی گذاشته است. اساسا در بررسی اصلاحات ساختار سازمان ملل نظریه¬های گوناگون روابط بین¬الملل وارد عرصه تجزیه و تحلیل شده¬اند. در این بین نظریه رژیم¬ها با بهره گیری از قابلیت¬های نهادگرایانه خود، ضمن تعریف سازمان ملل متحد به عنوان یک رژیم بین¬المللی، به موضوعات گوناگونی از جمله تغییر و اصلاح این نهاد بین¬المللی می¬پردازد. از همین رو طرح¬های اصلاحی مورد نظر را نیز می¬توان با ترازوی نظریه رژیم¬های بین¬المللی سنجید.
در مجموع باید گفت که دو دسته اصلاحات در سازمان ملل داریم. اصلاحات ساختاری(Structural Reform) اصلاح تعداد اعضای دائم و غیردائم شورای امنیت و کمیسیون صلح سازی و نهادی به نام شورای حقوق بشر به وجود آمده است که جایگزین کمیسیون حقوق بشر شده است. همچنین مسئولیت حمایت مورد شناسایی واقع شده است. اما در اصلاح محتوایی(Contextual Reform) یکسری مفاهیم و مفاد باید عوض شوند. بحث تروریسم و محیط زیست در منشور نیامده است و یا به زمامداری (Good Governance). این اصلاحات مهمتر از اصلاحات ساختاری است. در بحث اصلاحات سازمان ملل باید فصول 12 و 13 مورد تغییر بنیادی قرار بگیرد. فصل 12، فصل 13 شورای قیمومیت دیگر کارایی ندارد و این رکن می تواند به شورای حقوق بشر تبدیل شود. شورای حقوق بشر زیر رکن مجمع عمومی است و قرار بود تا تبدیل به زیر رکن شورای امنیت بشود، ولی بهتر است که یک رکن مستقل بشود.
نتیجه
اساسا در بررسی اصلاحات ساختار سازمان ملل نظریه های گوناگون روابط بین الملل وارد عرصه تجزیه و تحلیل شده اند. در این بین نظریه رژیم های بین المللی با بهره گیری از قابلیت های نهادگرایانه خود، ضمن تعریف سازمان ملل متحد به عنوان یک رژیم بین المللی، به موضوعات گوناگونی از جمله تغییر و اصلاح این نهاد بین المللی می پردازد. جنبش عدم تعهد و گروه کشورهای اسلامی نیز می توانند پیشنهادهای اصلاحی خود در زمینه اصلاح ساختاری و محتوایی سازمان ملل را مطرح کرده و به پیش ببرند.
هر ساله همزمان با برگزاری مجمع عمومی سازمان ملل متحد، ایده هایی مبنی بر اصلاح ساختار سازمان ملل و همین طور شورای امنیت را برخی کشورها مطرح می کنند. واقعیت این است که ارتقای نقش سازمان ملل برای مهار بحران های بین المللی و منطقه ای در گرو اصلاحات ساختاری در این سازمان است.
اساس شکل گیری این سازمان برخاسته از تحولات جنگ جهانی دوم بود و ساختار آن بر اساس شرایط سیاسی جهان پس از جنگ جهانی دوم طراحی شده بود در حالی که هم اکنون بحران های سیاسی و امنیتی جهان چهره ای دیگر به خود گرفته است. اهمیت برخی کشورها در نقش آفرینی و مهار بحران های منطقه ای و جهانی در ساختار فعلی شورای امنیت منعکس نشده است. این منطق را می توان قوی ترین استدلال موافقین اصلاح ساختار سازمان ملل در نظر آورد.
علاوه بر آن، منطق وتو نیز خود عامل جدی برای کاهش نقش موثر سازمان ملل و شورای امنیت است. این منطق جهان را جدال قطب بندی های مختلف میان قدرت های بزرگ خواهد کرد و منافع اعضای دایم شورای امنیت را در اولویت قرار می دهد و حتی خود در مواقعی باعث بحران نیز شده است.. بنابراین شکل مطلوب ساختار شورای امنیت باید فارغ از جولان قدرت های بزرگ تعریف شود و همین طور بر تحولات سیاسی پیش رو در قرن بیست و یکم منطبق باشد.
هر چند زمزمه هاي اصلاح ساختار سازمان ملل از بدو تأسيس آن مطرح بود، اما هيچ گاه ضرورت چنين اصلاحاتي تا اين حد ملموس نبود. بعد از خاتمه جنگ سرد، اتفاق نظر در اين مورد که شوراي امنيت با ترکيب کنوني منعکس کننده ترکيب جامعه بين المللي در دوران معاصر نيست، بيش از پيش قوت گرفت و موجب شد تا اصلاح ساختار شوراي امنيت از سال 1993 به اين سو، در دستور کار مجمع عمومي سازمان ملل قرار گيرد و يک گروه کاري مرکب از کليه اعضاي سازمان ملل مأمور تدارک آن شود. امروزه، در پرتو تحولات بنياديني كه پس از جنگ سرد در روابط بين الملل رخ داده و مسائل جديدي كه در برابر جامعه جهاني مطرح گرديده است، تقريباً همه اعضاي سازمان ملل متحد در خصوص اصل تغيير تركيب و جايگاه قدرت و روش تصميم گيري در شوراي امنيت اتفاق‌نظر دارند. اما پيشنهادات و طرح هاي آنان براي عملي ساختن اين امر، بسيار متفاوت است و به همين جهت به رغم بحث و بررسي و تشكيل گروه كاري، طي سال هاي گذشته اين موضوع پيشرفت چنداني نداشته است. در واقع، شوراي امنيت مهمترين نهاد بين المللي است که قدرت هاي بزرگ و متوسط پيوسته کوشش داشته اند تا از يک سو قدرت خود را به نحوي در آن منعکس ببينند و از سوي ديگر مانع انعکاس قدرت رقباي خود در آن شوند و همين موضوع مانع اصلي اصلاحات در شوراي امنيت شده است.
در مجموع باید گفت که اصلاحات سازمان ملل بحث نو و جدید نیست و از زمان تاسیس سازمان ملل پیش بینی شده است. در منشور سازمان ملل در فصل 18، مواد 108 تا 110 به اصلاحات در سازمان ملل اشاره شده است. در واقع یکی از محاسن سازمان ملل و بانیان آن اینست که موضوع نیاز به اصلاح را در منشور سازمان پیش بینی کرده است. در قرن بیست و یکم برعکس قرون گذشته، مسابق چندگانه ای در حوزه های اقتصادی، تسلیحاتی، حقوق بشری، ارتباطات، جهانگردی، فرهنگی و تمدنی به وجود آمده است که به عنوان معیارهای اساسی حقوق و روابط بین المللی، در این قرن ضرورت اصلاحات ساختاری و محتوایی را در سازمان ملل اجتناب ناپذیر ساخته است.
اصلاحات ساختاری در برخی از نهادها، ارکان و آژانسهای سازمان ملل را حذف ، جابجا، ایجاد و یا اصلاح بکنیم. اصلاحات محتوایی یعنی تغییر در منشور سازمان ملل و هنجارهیا حاکم و موجود در آن تغییرات و اصلاحاتی بوجود اید.در اصلاحات ساختاری در شورای امنیت به خصوص اعضای دائم ان باید افزایش یابند. راه اندازی کمیسیون صلح سازی می تواند مقدمه ای بر تامین هرجه بیشتر صلح و امنیت جهانی داشته باشد. در اصلاحات محتوایی، مواردی همچون به زمامداری، مسوولیت حمایت در نبود مداخلات بشردوستانه، بحث حقوق زنان، حث محیط زیست ، می تواند به شورای امنیت در وظیفه حفظ صلح و امنیت بین المللی یاری برساند.
در نهایت باید تاکید کرد که اگر چه سازمان ملل متحد، کارگزار و نهاد اجراکننده خواسته های دولتهای عضو به ویژه پنج عضو دایمی شورای امینت بوده است، ولی توانسته است خواسته های متمدنانه و مترقیانه ای را در جامعه بین المللی، به پیش ببرد.
نادعلی بای- نامزد دکترای روابط بین الملل و مدیر اندیشکده نپتا