مردم سالاری آنلاين - بودجه ای از جنس عملکرد: درمانگر اما چالش برانگیز

بودجه ای از جنس عملکرد: درمانگر اما چالش برانگیز

چندی پیش برنامه مالی پیشنهادی سال 1400 دولت تقدیم مجلس شد. بزرگترین تحول مربوط به نظام بودجه ریزی را می توان معرفی مبانی بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد در این ساختار عنوان کرد.

چندی پیش برنامه مالی پیشنهادی سال 1400 دولت تقدیم مجلس شد. بزرگترین تحول مربوط به نظام بودجه ریزی را می توان معرفی مبانی بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد در این ساختار عنوان کرد. این اقدام مثبت ماهوی که موجب شفافیت هرچه بیشتر نظام مالی و ارتقاء پاسخگویی عمومی می شود با تمام مزیت های غیرقابل چشم پوشی آن تنها در صورت فراهم آوردن پیش نیازهای عملیاتی است که می تواند موجب تحولات بنیادین در نظام اقتصادی کشور شود. گام نهادن در مسیر ارتقاء نظام پاسخگویی و شفافیت امری پسندیده است اما برای رسیدن سریع تر و مؤثرتر به این هدف باید ابتدا موانع و ایراداتی را که در نظام بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد وجود دارد، برطرف کرد.
قسمت های اول و دوم پیوست شماره چهار لایحه بودجه به شیوه های تعیین بهای تمام شده ی برنامه های دستگاه های اجرایی و بودجه برآوردی هریک از آنها اختصاص داده شده است. عموماً، مبالغ تخصیص یافته به برنامه ها پایین تر از بهای تمام شده برآوردی بوده شده که نشان از هدف تهیه کنندگان بر ارتقاء میزان بهره وری و برقراری شریان صحیح ورودی ها و خروجی ها به تفکیک پروژه های دستگاه های اجرایی و شرکت های دولتی است. اهداف در بودجه ارائه شده بر مبنای سیاست های کلی برنامه ششم توسعه، سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی، قانون برنامه ششم توسعه، قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور، اولویت های ابلاغی رئیس جمهور، قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر، قانون اجرای سیاست های کلی اجرای اصل 44 قانون اساسی، طرح ریزی شده اند.

تقلیل مصادیق ارزیابی عملکرد
اندازه گیری عملکرد دستگاه های اجرایی در این لایحه بر اساس مصادیق کارایی (Efficiency) و اثربخشی (Effectiveness) محاسبه خواهد شد. بر اساس تعاریف ارائه شده، کارایی عبارت است از استفاده از روش های بهینه برای کسب حداکثر بازده(ستانده) با صرف حداقل منابع (داده). اثربخشی نیز حصول اطمینان از مطابقت نتایج حاصل از هر فعالیت با نتایج مورد انتظار است. با تعیین اهداف برای تمامی دستگاه های اجرایی و کمی سازی و رصد مستمر عملکرد آنها در طی دوره ی بودجه می توان اثربخشی نتایج را اندازه گیری کرد. در رابطه با کارایی برقراری رابطه میان ورودی ها یا همان بودجه تخصیص یافته به دستگاه های اجرایی و خروجی ها یا همان خدمات ارائه شده توسط این نهادها به شهروندان ملاک عمل است. در حالی شاکله لایحه بودجه بر این دو جزء استوار است که بودجه های نوین با تمرکز بر مجموعه ای فراتر از این دو مؤلفه تهیه می شوند. اقتصادی بودن تصمیم ها و اهداف (Economy)، انطباق اهداف با سرمایه های زیست محیطی (Environment) و همچنین اهمیت و نقش نیروی انسانی (Employee) از دیگر مصداق های الزامی سنجش عملکرد دولت ها بوده که در لایحه ی بودجه سال آتی اثری از آنها مشاهده نمی شود. همچنین، در محاسبه اثربخش، کارا و اقتصادی بودن عملکرد، باید میان دستگاه های اجرایی و شرکت های دولتی تمایز قائل شد. زیرا اهداف شرکتهای دولتی محدود به خدمات عام المنفعه نبوده و اینگونه شرکت ها همچون نهادهای خصوصی برای حداکثر نمودن سود سهامداران نیز فعالیت و نتایج مالی را همانند آنها گزارش می کنند.

فقدان سیستم های جامع اطلاعاتی برخط
از پیش نیازهای برقراری نظام بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد، وجود سیستم های برخط اندازه گیری و اطلاع رسانی است که بتوان شاخص های عملکرد دستگاه های اجرایی (KPIs) را در طول سال مشاهده کرد. شاخص های کیفی و کمی اندازه گیری عملکرد دستگاه های اجرایی متغیر هستند؛ لذا اندازه گیری ورودی ها و خروجی های هر سازمان با دیگری متفاوت خواهد بود. شاخص های کمی، حقایقی عاری از نظرات، احساسات، عقاید یا برداشت های شخصی افراد هستند که معمولاً با اعداد و ارقام و نسبت به یک استاندارد خاص ارائه می شوند. شاخص های کیفی نیز، اعداد و ارقامی هستند که طبق نظرات، عقاید و برداشت های شخصی شکل گرفته و ارائه می شوند. از سوی دیگر، برای اندازه گیری و مقایسه نتایج با استانداردها، استقرار سیستم های مانیتورینگ برخط در تمامی دستگاه های اجرایی لازم بوده که به نظر نمی رسد در حال حاضر چنین ابزارهایی که مستمراً عملکرد هر یک از دستگاه های اجرایی را اندازه گیری و تمامی نتایج را با برنامه ها مقایسه می کنند و در یک سیستم واحد در معرض استفاده ناظرین و عموم مردم قرار دهند، وجود داشته باشد. از سوی دیگر، ساختار بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد نظامی بر مبنای شراکت تمامی کارکنان است که طرح ریزی برنامه ها ماحصل نظرات تمامی آنها و کارشناسی و نتیجه گیری تهیه کنندگان است. در لایحه ی بودجه پیش رو هرچند سعی شده تمی توان آثاری از مشورت و اظهارنظرهای جمعی در تهیه آن مشاهده کرد. به عبارت دیگر لایحه ی بودجه توسط دولت تهیه شده و در صورت تصویب، مدیران اجرایی و به تبع آن تمامی پرسنل دولتی که نقشی در تهیه آن نداشته اند موظف به انجام وظایف هستند.

آمادگی کشور در پذیرش پیش نیازهای نظام مبتنی بر عملکرد
عملیاتی نمودن هزینه های دولتی از دیگر نکاتی است که در لایحه بودجه به آن اشاره شده است. جمع آوری هزینه های دستگاه های اجرایی مبتنی بر برنامه ها در طبقه های مختلف صورت می گیرد. جدول تفضیلی برآورد هزینه ها طبقه بندی روشنی از عوامل بهای تمام شده کالا و خدمات ارائه شده شرکت های دولتی و موسسات انتفاعی وابسته به دولت را ارائه می کند. روشن نیست که چگونه بر اساس این جداول بهای تمام شده کالا و خدمات ارائه شده دولتی محاسبه و بر چه مبنایی به برنامه ها تسهیم می شوند که بتوان آنها را از منظر کارایی و اثربخشی اندازه گیری کرد. در برخی از توضیحات شامل عناوین کلیدی مربوط به بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد و طبقه بندی استاندارد پیشنهادی آمار مالی دولت (GFS)، خط و مشی های صندوق بین المللی پول مبنای عمل هستند. این در حالیست که بر اساس مدل اساسی بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد این نهاد برخورداری مدیران اجرایی از آزادی عمل در رابطه با وظایفی که باید پاسخگوی آن باشند از الزامات برشمرده شده است. بر طبق توضیحات صندوق بین المللی پول، آمادگی کشورها برای معرفی این نوع از نظام بودجه ریزی با در نظر گرفتن توانایی آنها در برقراری سیستم های مدیریت مالی عمومی (PFM)، منابع مالی و انسانی کافی و سیستم های اطلاعاتی برای انتقال داده های مورد اطمینان و برخط، تعیین می شود. ضعف نظام اداری کشورها یا رانت خواهی نظام های اقتصادی (به معنای تلاش برای افزودن سهم شخص از ثروت موجود بدون خلق ثروت جدید) به همراه محدویت اشاره شده می توانند موجب عدم موفقیت در اجرای چنین نظامی شوند.
به طور کلی برقراری زیرساخت های سخت افزاری و تحصیل دانش مرتبط با بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد از چالش های اصلی معرفی این نوع از نظام بودجه ریزی در کشور هستند. طراحی و اجرای سیستم های اطلاعاتی در تمامی دستگاه های اجرایی و شرکت های دولتی، ثبت و رصد اطلاعات طی سال و گزارش دهی به مخاطبان، در سایه ی سرمایه گذاری برای کسب دانش و دستیابی به سیستم های سخت افزاری میسر بوده که تنها در صورت بهبود ساختار دیوان سالاری کشور می توان انتظار ارتقاء تمام و کمال شفافیت و پاسخگویی عمومی را داشت.